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曾培炎副总理在全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议上的讲话
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http://www.cnestate.com 2003/8/19
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针对当前我国土地保护和管理中存在的突出问题，国务院决定召开这次全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议。党中央、国务院在分析当前经济运行情况和研究下半年经济工作时，从保证国民经济持续快速健康发展和社会稳定的高度，要求实行最严格的土地管理制度。为贯彻落实中央的部署，这次会议的主要任务是：深入贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大精神，认真落实党中央、国务院关于土地保护的一系列重要文件精神和全国整顿规范市场经济秩序的总体要求，总结前一阶段治理整顿土地市场秩序工作经验，提高认识，统一思想，进一步加大治理整顿工作力度，重点解决违规设立各类开发区、非法占地、土地非法入市和执法不严等问题，切实加强土地管理，保障国民经济持续快速健康发展。刚才，田凤山同志传达了温家宝总理对这次会议的重要批示和今年以来关于土地管理问题的一系列重要批示。汪洋同志宣读了《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》国办发２００３７０号。四川、安徽、福建省人民政府的主要负责同志介绍了本省整顿土地市场秩序、加强土地管理保护工作的情况，河北省、新疆维吾尔自治区人民政府的主要负责同志作了书面发言，讲得都很好。下面，我讲四点意见。
一、五年多来土地市场建设取得的成绩
２０世纪８０年代初期以来，我国土地市场逐步形成，国有土地使用制度改革不断深化。特别是五年多来，各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院关于土地管理保护的方针政策和重要部署，继续深化土地使用制度改革，加强土地市场管理。从总体上看，土地市场建设取得积极成效，市场配置土地资源的基础性作用增强，政府调控土地市场的能力不断提高。
第一，土地市场发展壮大。五年多来，按照建立社会主义市场经济体制的总体要求，我国全面实施了国有土地有偿使用制度，促进了土地市场的发育。初步建立了经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度，形成了国有土地使用权价格的市场形成机制。全国招标、拍卖、挂牌出让面积占当年出让总面积的比例，由１９９２年的２％上升到２００２年的１５％。
第二，土地管理水平不断提高。按照加强和完善土地市场宏观调控的要求，建立了土地用途管制制度，编制并实施了从全国到乡镇的五级土地利用总体规划。各地执行年度土地利用计划，控制建设用地供应总量，加强了土地集中统一管理，提供了市场服务。一些地方实施了土地收购储备制度，根据市场状况调控土地供应量。加强对土地市场运行状况的监测和分析，提高了对土地市场进行调控和监管的能力。
第三，土地法制建设得到加强。１９９８年全国人大常委会对《中华人民共和国土地管理法》作了修订，国务院发布了实施条例。国务院和有关部门制定了一批土地管理法规和规章。各地也加强了依法行政和土地市场制度建设，逐步建立起土地市场规范运行的基本制度。
第四，土地市场秩序整顿工作逐步推进。在过去几年整顿土地市场秩序的基础上，２００２年国土资源部等部门联合对土地批租进行了专项治理检查。今年以来，有关部门又严肃查处了一批土地违法案件，加大执法和移交司法机关的力度。着手清查各类开发区占地问题，积极落实各项管理制度，促进土地市场规范运行，为进一步治理整顿土地市场秩序，积累了经验，打下了基础。
二、高度重视当前土地市场存在的问题
虽然土地市场建设取得了一定成效，但必须清醒地看到，当前全国土地市场仍然存在不少问题，主要表现在以下几个方面：
第一，违规设立开发区，非法占地、入市现象有所抬头。一些地方过去名目繁多的开发区占地仍有大量的遗留问题没有完全解决，新一轮兴办各类园区和圈地现象又有上升之势。不少园区长期没有项目且名不符实。据有关部门调查，全国共有各级各类开发区３８３７家，其中，经国务院批准的只有２３２个，占６％；省级人民政府批准的１０１９个，占２６．６％，其他２５８６个都是省级以下开发区，占６７．４％。据不完全统计，各类开发区规划面积达３．６万平方公里，超过了现有城镇建设用地总面积。
许多地方违法授予园区土地供应审批权，园区用地未批先用、非法占用、违法交易的情况十分严重。据１０个省、直辖市的上报统计，在４５８．１万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就达到３１４．６万亩，占６８．７％。此外，有的地方借县改区市、乡改镇之机，把大量农用地转为建设用地。部分城市不从实际出发，盲目将城区面积成倍扩大，严重突破土地利用总体规划确定的用地规模。
第二，擅自改变土地用途，任意出台土地优惠政策。不少地方的基层政府违法与开发商私自签订用地协议，规避招标、拍卖、挂牌出让，有的地方还以用地协议为依据办理相关审批手续后，擅自改变土地用途进行房地产开发。许多以办教育、发展高新技术产业等为名的园区，将以划拨方式圈占的土地改变用途后搞房地产开发，导致划拨土地变相非法入市。不少地方在招商引资中竞相压低地价、恶性竞争，导致国有土地资产流失。
第三，乱批滥占耕地，严重侵害农民利益。一些地方层层下放土地管理权限，违反国家规定滥用征地权，不尊重农民意愿，强行征用农民集体土地。一些地方在征地中，不安排农民就业，经济补偿不到位。有的地方为争取项目，采用征地由地方包干的办法，地方财力有限，就克扣、拖欠征地费用，还有不少地方层层挪用、截留土地补偿安置费，造成不少农民失地又失业，影响社会稳定。
第四，土地市场不健全，市场机制作用不充分。目前，除交通和水利设施用地外，全国实际建设用地约有 ２５万平方公里，其中７万多平方公里为国有土地，按照法律规定，这部分用地市场配置或有偿使用的比例应当达到４０％～５０％，而目前只有２４％；农民集体建设用地约１８万平方公里，其中单位和个人用于生产经营的土地约２万平方公里，这部分用地也应当进行市场配置。但由于土地市场不完善、不健全，市场配置土地资源的量明显偏低。
第五，整顿工作进展不平衡，土地保护工作不落实。有的地方政府对治理整顿土地市场秩序工作重视不够，措施不力；有的回避问题，甚至隐瞒不报；有的整改工作抓得不紧，重点不突出；还有些地方边整边犯，甚至明知故犯。
发生上述问题，原因是多方面的。有的地方盲目贪大求洋，以牺牲宝贵的土地甚至是耕地资源为代价，追求一时的发展。一些基层领导热衷于搞形象工程，置法律、政策和农民的利益于不顾，以言代法。个别领导干部甚至滥用职权干预土地管理和执法，官商勾结，以权谋私，以地牟利。另外，土地违法处理轻，不足以使违法者受到震慑。
温家宝总理对这次会议的重要批示指出，土地是民生之本，保护土地是一项基本国策。当前，土地市场秩序反映出的问题，已经对人民生活造成影响，干扰了基本国策的落实，成为我国经济运行和市场建设中的一个突出矛盾。如果对这些问题不及时采取果断措施加以制止，势必影响经济发展和社会稳定。因此，我们必须把思想认识统一到中央的部署上来，进一步整顿和规范土地市场秩序。
三、端正经济建设和保护土地的指导思想
保护土地关系国民经济健康发展，关系社会进步和稳定，关系中华民族的生存与发展，关系广大人民群众的根本利益。加强土地管理，切实保护耕地，解决好土地市场中的突出问题，是贯彻“三个代表”重要思想的具体体现，是实施可持续发展战略的根本要求。在经济建设和保护土地的指导思想上，需要把握好以下几点：
一是坚持走可持续发展之路，切实保护好土地。我国人口多，耕地少，土地后备资源不足，任何时候都不能掉以轻心。保障粮食安全，必须以保有一定数量的耕地为前提。我国的粮食主产区主要集中在东、中部地区，有限的优质耕地主要集中在沿海地区。如果东部沿海的大量土地被圈占，几千年形成的良田沃土被破坏，就难以弥补。西部地区生态脆弱，生态环境建设的任务很重，开发土地受到较大限制。不讲保护资源和生态环境的发展，不会是持久的发展，也不是对子孙后代负责任的态度。我们要实现的发展，是可持续的发展，是经济社会与资源环境相互协调的发展，绝不能违背客观规律、脱离基本国情，以大量浪费土地、损害耕地、破坏资源环境为代价，换取经济的暂时发展。这种追求局部和眼前利益的做法，最终会损害全局和长远利益，损害广大人民的根本利益。
二是坚持城乡协调发展，切实保护农民利益。农业、农村和农民问题，始终是我国现代化建设和城乡发展中的首要问题。全面建设小康社会，要统筹城乡经济社会发展。在积极推进城镇化的过程中，要坚持保护农村土地，保护农业发展，保护农民利益。
三是坚持依法行政，科学制定和严格执行土地规划。执行土地法规，是对每个领导干部的基本要求。只有依法办事，才能有效行政。土地规划、土地审批、土地供应都有明确的法律程序和具体规定，必须严格执行。土地的科学规划，关系到土地资源的利用和保护，关系到区域经济的协调发展，是国家调控经济社会协调发展的一个重要手段。要提高对土地规划的认识，提高土地规划的权威性和约束力，加强土地利用规划管理。
四、加大土地市场秩序治理整顿的力度
根据中央关于实行最严格的土地管理制度的方针，国务院决定进一步加大土地市场秩序治理整顿的力度。针对当前土地市场秩序中存在的问题，我提出以下几点要求：
第一，加强领导，狠抓落实。各省、 自治区、直辖市人民政府一定要高度重视，切实加强领导，加大治理整顿的工作力度。主要领导要亲自抓、负总责。分管领导要主动协助，其他领导要积极配合。要一级抓一级，认真做好部署、督促和指导工作。有关领导干部要带头纠正存在的问题，特别是对立案查处的土地违法案件，要做到决不说情，决不护短。在这次整顿中，各地要认真自查自纠，积极争取主动。不主动自查自纠，执法犯法，以权谋私，影响恶劣的，必须依法从严处理。要抓紧解决工作中存在的突出问题，切实做到领导到位、责任到位、措施到位、工作到位。
第二，突出重点，集中解决开发区违法违规占地问题。清理违规设立各类开发区，是这次治理整顿的重点。为了防止违规突击审批各类开发区，国务院办公厅已于７月１８日发出了《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》 国办发明电２００３３０号，明确规定自通知下发之日起，各省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门一律暂停审批新设立和扩建各级各类开发区。国家级开发区确需扩建的，须报国务院审批。对突击审批和突击设立开发区的行为，要严肃追究有关领导和当事人的责任。昨天，国务院办公厅又发出了《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》国办发２００３７０号。按照规定，该撤销的要坚决撤销；该核减面积的要坚决核减；该缩小范围的要坚决缩小；该扣回用地指标的要坚决扣回。
这里，我代表国务院再次重申：设立各类开发区的批准权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府两级。国务院各部门和省级以下人民政府及有关部门都不得以任何理由擅自批准设立各类开发区。今后要更加严格地控制设立以成片土地开发为条件的开发区。已设立的各类开发区，都必须经过国土资源管理部门和建设部门审核是否符合土地利用总体规划和城市建设规划。各地对各类开发区违规占用和出让后长期闲置的土地，要坚决依法收回。严禁违法下放农用地转用和土地征用的审批权，已经下放的要立即纠正，所依据的文件要立即废止。坚决纠正一些部门和地方政府违规批准设立各类开发区；坚决纠正通过设立各类开发区，突破上一级土地利用总体规划确定的建设用地规模；坚决纠正非法批地和未批先用。各级人民政府和各有关部门必须按照国务院要求，认真搞好各类开发区的清查工作，严格按要求搞好整改。国务院有关部门和金融机构等都要各司其职，发挥好职能作用。
第三，加强督查指导，加大执法力度。这次土地市场秩序治理整顿重点在市、县。各省、自治区、直辖市人民政府要进一步加强对市、县的督查指导。在督查的基础上，要将开展这项工作的成效作为有关领导干部政绩考核的重要内容。地方各级人民政府要加强组织协调，营造齐心协力抓好治理整顿的良好氛围。国务院有关部门也要从各自的职责出发，努力做好土地管理和保护有关工作。
国土资源部要会同有关部门，集中力量继续认真开展对各地的专项督查。对督查中发现的重大问题，要及时向国务院报告。要运用卫星遥感等现代科技手段开展土地执法监察工作。要充分发挥群众监督和舆论监督的作用。对重大案件要及时通报，公开曝光。要通过对土地违法案件的查处，真正使违法者得到惩处，违法行为得到纠正，全社会受到教育。同时，也要大力宣传依法办事、认真进行整改的好典型，推广先进经验，发挥好示范带动作用。
第四，进一步采取措施，全面加强土地管理工作。中央多次提出，在新的形势下，国土资源管理特别是土地管理只能加强，不能削弱。要始终坚持“严而又严”的总要求，加强土地的集中统一管理和土地审批管理。在发挥行政手段的同时，积极发挥法律手段、经济手段的作用，认真落实各项治本之策。要加强法制建设，进一步健全土地管理法律法规体系。改革和完善征地制度，规范农村集体建设用地流转。强化土地违法责任，明确土地犯罪量刑的法律依据。
要严格土地利用规划、计划的管理，严格实施土地用途管制制度，加强耕地保护特别是基本农田保护，要依据科学的行业用地标准审批土地。因经济建设发展确需调整规划、计划的，必须按法定程序进行，严禁随意突破。对不符合土地利用规划、计划的项目，不得批准立项、不得批准用地、不得批准贷款。各省、自治区、直辖市农用地转用和土地征用审批供地的情况，要及时向国土资源部备案。
要进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。坚决执行经营性用地招标、拍卖、挂牌出让制度。规范协议出让行为，严禁低价出让土地。严格限制划拨用地范围。建立健全土地市场的动态监测、预警和信息发布制度，加强对土地市场的动态监测和分析，对土地供应适时进行总量、结构的调控。加强土地产权制度建设，做好土地登记、调查、监测等基础业务工作，积极推进相关配套改革。
第五，继续加强国土资源管理队伍建设，不断提高依法行政水平。加强土地管理，合理利用土地，切实保护耕地，是政府的重要职责。土地管理是一项严肃的行政执法工作，加强干部队伍建设十分重要。各省、自治区、直辖市人民政府要高度重视和关心这支队伍的建设，确保国土资源部门职能明确，编制、人员、经费到位。各级人民政府要支持国土资源部门依法行政，为国土资源管理创造良好的环境。各级国土资源部门一定要适应形势和任务的要求，进一步增强责任感和使命感。要加强教育、强化纪律、严格管理，提高素质，改进作风，提高管理服务能力和依法行政水平。各有关部门要顾全大局，通力合作，支持配合国土资源部门的工作。
治理整顿土地市场秩序是当前经济工作中的一项重要任务，各级人民政府要高度重视，把这项工作抓紧抓好。
让我们在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，全面贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大精神，坚持立党为公，执政为民，认真落实国务院的部署和要求，齐心协力，扎实工作，不折不扣地完成这次治理整顿土地市场秩序的任务，加强土地市场建设，促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步。 |
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