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土地政策峰回路转 群英荟萃指点产业
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http://www.cnestate.com 2003/9/11
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房地产的开发带动了城市经营的步伐，也带动了土地的升值。土地的升值又使房地产业更加火热。作为房地产重要的一环，土地政策的一举一动牵动着房地产开发的每一根神经。从去年招拍挂的１１号文件，到今年２月份的土地市场治理整顿，７月份对开发区的治理，再到前不久国务院１８号文的出台，都引发了房地产界的阵阵惊呼。
胡存智：做大做强理性竞争（国土资源部土地利用管理司司长）
背景：加强宏观调控
记：胡司长，在央行１２１号文件之后，国务院又出台了关于房地产健康持续发展的通知，这是否意味着政府对地产调控的着力点由金融向土地供应转变？它们出台的背景是什么？
胡存智：我想这两个是相辅相成的。大家知道，从去年开始，房地产界一直在争论房地产是否过热，这个争论一直反映到中央上层，从朱基总理到温家宝总理都一直关注这个问题，当时开发商和我们一样都忧心忡忡，是否房地产冬天又要来到了？经过讨论，应该说大家达成了共识：个别地方有可能过热，但是总体态势是好的，在总体态势好的时候就要进行调控。从１９９３年的经验看，房地产之所以乱就乱在两个部分，第一个是资金金融乱，第二个是土地这块乱。因此，现在出台的一系列文件实际上就是针对这两个方面同时进行的一个调控措施。房地产资金适当地收缩一些，主要是管住不规范的一块，土地也是主要向市场方向转变，以市场的方式供应。因此，它们不存在转变的问题，应该说是双重治理、同时治理的问题。所以，着力点应该说是同时的，因为大起大落对任何人都不是好事情。
部门配合：目标是一致的
记：目前关于房地产发展的１１号令、４５号文件和１２１号文件以及新近的关于房地产健康发展的通知下发，这些文件的重点不尽相同，是否是因为国土资源部、央行、建设部各自工作重心不同，我们如何平衡看待各个文件的重点？
胡存智：央行、国土资源部、建设部这几个部门，应该说大家在对待房地产这个问题上的目标和方向是一致的，但是因为工作重点不一样，各自的侧重点不一样。因此就有协调行动的问题。大家都强调让房地产按照稳定协调发展的方向走，各自从不同的角度去工作，合起来是一个完整的东西。所以，国土资源部和建设部、中国人民银行应该说在这方面是有沟通的，而且能够形成一个比较完整的东西来做。大家知道１９９８年的时候，我们和建设部、银行、计委、财政部五家同时就怎么启动房地产市场想尽了办法，当时什么二手房、公房上市等等这些东西，如何减税减价，降低手续费、减免环节等等，就是要把房地产经济启动起来。总之，政府的目标就是要维系或者稳定好已经启动起来的房地产市场。
政策：市场的催化剂
记：胡司长，国土资源部１１号令、４５号文作为国土资源部的政策法规，要求所有经营性土地要实行招拍挂的形式。它对我国房地产业而言，都是一剂催化剂，带来了市场的急剧变化。您认为市场的未来态势将是什么样的？
胡存智：国土资源部１１号令、４５号文作为国土资源部的政策法规发布，是整顿清理规范土地市场的一个武器。我们都在研究这个问题，只有这样我们的市场经济才能推进，我们的市场经济才能向高级阶段发展。不然的话，我们的市场经济永远是在初级阶段。
第一个市场态势，就是经营性土地采用招标、拍卖和挂牌方式来供应土地以后，使得土地的实际供应者从村、乡、县、区、市这么多级这么多个供应土地的主体，实际上变成了只有市或者县单一主体的状况，这是一个很重要的变化。虽然我们实行的是招标、挂牌、出让土地供应方式的简单转变，但是的确使整个土地供应的方式发生了根本的变化。过去，在做房地产开发的时候，先跟乡镇，甚至跟村先谈，谈好了，觉得同意了，可以了，然后层层上报，最后通过市县办手续，这样土地供应的主体是多头。现在土地供应方就变成我们行业内说的“一个水龙头供水”。
第二个市场态势，国土资源部门不再是一个供地程序的审批者，也不只是一个手续办理者，而是土地供应的实际主体。也就是说大家要想获得土地到哪儿去找呢？首先要到国土资源部门，看看有无土地要拍卖、招标、挂牌，再从中进行选择。
第三个市场态势，政府对土地的调控能力得到提升。也就是说，土地供应的多或者是少，城市政府已经有了比较大的发言权。这样一来，土地市场的供应供求关系更加稳定，波动会更小。如果总量偏少，这时候尽量增加一些土地供应量，如果供应量过多，要适当收缩一下。这样，政府主动介入市场，使市场保持稳定，使人们对市场的期望应该是一种偏好的趋势。
第四个市场态势，开发商获得土地的方式以及过程都更为简单明了，获得土地的环节也减少了。现在按照招拍挂的形式，只要自己对多大面积的土地有所意向，基本上每年的土地供应量是多少，就大体可以确定自己的投资方向。在获得土地的时候，或者参加拍卖，或者参加投标，或者参加挂牌，整个过程就比较简单了。这样就给开发商获得土地的成本带来两个变化：一个是获得土地的直接成本可能要有所增加，但是，获得土地的间接成本可能要减少，包括时间成本、各种协调所用的费用以及各种看不见的费用都要大大减少。综合起来看，总的土地成本获得的价格应该是持平或者是稍有上升。
第五个市场态势，土地供应的市场化程度会有比较大的提高，其他行业就比较容易进入。应该看到，其他行业的资本或者是民间资本进入房地产现在要容易得多。另一方面说明竞争的压力也比较大。同时，偶然性的暴利机会减少。因此，基本上可以这样认为，房地产开发从土地上获得暴利的时代总体上过去了，平均利润的时代已经到来。
因此，我觉得国土资源部发的一系列文件和国务院发的一系列文件，基本上可以带来这些市场态势的变化。以前北京、上海这些城市好多年多头供地的问题，包括这些管制上的问题，都很难解决，这次基本上出现全面解决的迹象，更不用说其他城市。所以，对于招拍挂的意义不可小视，对市场的影响是比较深远的。
对开发商：原有土地优势不复存在
记：土地对开发商的重要性不言而喻。具体而言，这种政策对开发商的影响将有哪些？
胡存智：我想对开发商来说，既有积极的方面，也有不利的一面。
第一个当然是有利的影响，就是公平的市场竞争环境已经形成。作为外来开发商，以前会碰到比当地开发商多得多的问题，那么现在以市场化的方式获得土地比较明了，大家就相对容易站在同一条起跑线上，这就为整个房地产市场提高品位、向着更高级阶段发展打下了很好的基础。
第二，由于央行几乎在同时也发出了１２１号文，原来开发商惯用的模式，就是低价或者是用定金方式获得土地，然后再用高价方式获得银行抵押贷款，实际上是用银行的资金和预售资金来进行开发经营的模式就比较难以实施了，这个链条已经被打断。因为要获得土地，或者全价或者是大部分钱都要支付，再用这种原来的模式就不行了。
第三个影响，行业面临一次洗牌，小的开发商可能要退出这个行业，或者撤出热点地区。因为这个时候大的开发商或者资金比较雄厚的开发商，比较容易运作，在运作上、开发上处于比较有利的地位。由于过去众多因素都可以使大家在竞争中有多种选择，现在靠土地获得一些竞争上的优势，这种情况已经大大减少了。
第四个对开发商的影响，原有土地储备不复存在。已经支付的前期圈占土地的费用或者大部分丧失，或者可能要进入长期的纠纷阶段，应该说这是一个比较严峻的事实。过去在北京、上海等大城市，圈占土地的模式还是很普遍的，现在圈占土地这种方式可能要丧失了。现在有一个最重要的改变，就是你可以和乡镇继续谈，还可以继续订你的协议，但只要是经营性土地，最后一道手续要到土地部门的时候，就招拍挂，这是很严厉的。如果谁不这么做，谁就是违反纪律。这样，最后一个环节的时候，就不知道这块土地是谁的，可能会有一些精明的开发商在那儿等着，最后只要投一下就可以了，出高一些的价或者是稍微高一些的价格就可以投标成功。
第五个影响，已经办完手续的土地，因为其他同类土地的供应量减少，而在短期内出现增值，项目比较好操作、好开发。比如说最近国土资源部有一个比较明确的说法，对于别墅用地不能再批出去，如果我们手头有已经批准的别墅用地或者是已经在建的别墅用地，在供应上来讲是供应量减少，不管今后是什么政策，起码在短期内别墅用地上的供应量就减少了，那么对于已经获得土地的供应商来说是利好消息。
第六个影响，原有的获取土地的经验和方法可能都失灵了。当然，还会对开发商获取土地有帮助，但是原来的手段和方法已经失灵，必须和新入行的开发商站在同一起跑线上。
第七个影响，获取土地的暗箱操作减少了，或者说容易产生腐败的机会减少了。对于开发商来说容易做得很好。
开发商的对策：做大做强理性竞争
记：对市场的影响和对开发商的影响，您刚才都谈了很多。我想对于开发商而言，更多的是如何应对，在这方面您有哪些好的建议或策略？
胡存智：有关应对策略，我想应该有几个方面：
第一个，在新的形势下，开发商要练好内功，做好自己开发的产品。其中包括１．在同等竞争的情况下，做精品，提高品位，做新概念，才能在竞争中获得有利地位。２．做新的形态、新的种类。北京曾经有一段时间推出小户型非常成功，在短时间内迅速把房子卖掉。只要产品有一些变化，就是新的卖点，就可以推动房地产开发向一个新的高度发展。３．做大规模，薄利多销。做大了以后，薄利多销，一栋上不会赚很多，但是全部加起来可以赚很多，资金回笼也比较好。４．以快取胜。由于得到土地很快，而且手续很干净，特别是通过拍卖招标得到的土地，干干净净的，这样就可以合理地安排工期，尽快完成整个工程的建设。
第二个，在土地问题上要保持理性的竞争。需要注意的有：１．要有一个理性面对竞争的问题，一定不能无序竞争。在投标或者拍卖的时候，上得很快，投得很高，实际上不利于房地产的稳定发展。所以大家要保持理性的竞争姿态来对待投标、拍卖和挂牌。２．合理利用区域差异进行竞争，减少企业之间的竞争。比如在北京，你可以在市区范围内进行竞争，也可以选择在北京郊区的地方，到昌平、通州去竞争。由于区域的不同，地价政策、推出土地以及市场需求都会出现很大的变化。３．大力挖掘土地改变用途的潜力，选择可以改变用途的地块来进行项目策划。主动去寻找一些可以改变用途的地块，然后制定一些开发计划或者意向，主动纳入政府的出让计划中，通过政府的安排，能够积极地纳入挂牌交易的方式里面，这也是我们减少竞争的一个有效手段。４．积极考虑一些大型的综合性项目里面的经营性用地。一个大型的综合开发项目，这里面出现一部分或者是少量的经营性用地，是否可以把它都挖出来招标拍卖挂牌。５．减少竞争还有两个可以考虑的东西，一个就是要尽量奠定一些竞争的优势，另一个要尽量争取一些特许权、专营权的许可。如果在有专营权和特许权的前提下，再来进行土地招拍挂的时候，竞争性就特别强。
第三个，开辟新的投资领域。这个新的领域，我想目前有两个方面：第一个方面，小城镇镇域的整体建造和改造。小城镇镇域的整体建造和改造，应该说隐含着无限商机。这对于推动小城镇的发展大有帮助，对于我们的房地产发展也是大有好处。同时，也可以使现在过于集中于城市的竞争弱化，符合国家小城镇大战略、城乡协调发展的政策。第二个领域，要积极参与城市建设用地的拓展和全面整理。收购储备土地，民间资本、社会资本有没有可能参与，是非常值得我们探讨的。
第四个，防止一些浮躁的宣传。１．国务院和国土资源部，特别是国土资源部提出的近期不再供应别墅用地，这作为一个大政策，我们将会坚决地执行一段时间，这是毋庸置疑的。但是，有没有可能在低密度地区进行低密度利用呢？应该说这是符合建筑发展和土地利用的趋势。因此，从这个角度来考虑是可以的。２．在我们现在相当大部分的低密度的住宅或者说中等密度的住宅，实际上就是房子，并不是别墅。所以，这种浮躁的宣传，包括联体别墅、叠加别墅，都可以探讨。３．在中密度的一些建设或者地块上，是不是可以考虑进行高密度和低密度的分割调整？４．在一些低密度地区、山区地带、丘陵地区、绿化隔离带、生态区里面，低密度建筑群的安排和建设有什么更好的建议和对策可以提出来，这也是一种对策。
最后，胡存智指出，开发商在土地问题上，要有中长短期计划。短期看，在国家１１号令、４５号文下来以后，开发商要积极和政府配合，转入进行处理已有的土地遗留问题，尽可能保住原有利益，特别是有一些原来已经办了手续或者做到一定程度的时候，要积极争取和政府协调，看能不能既通过公平、公开的方式，同时又能够保住原有的利益。中期，开发企业要研究招拍挂的策略、技巧。作为长期，可能就要考虑策划一些大型项目，作为一些综合性的开发项目，作为一个集团的战略考虑，积极配合政府，提出新的用地方式和新的供地方式，这样来保持一个开发公司的长远发展。
刘洪玉：企业要有匹配策略（清华大学房地产研究所所长）
刘洪玉教授研究土地储备和土地一级开发颇有心得。他认为目前的土地储备和一级开发存在几个方面的问题，开发商只有制订详细的土地储备计划，才有可能把握市场的主动性。
当记者问到目前实行的土地储备制度时，刘洪玉说，土地储备制度存在的问题有：一个是土地整理储备中心现在还很难具备统一的土地开发能力。以北京为例，一年有２０００宗地要出让，现在一年可能收购储备整理开发只有１０宗，将来通过这一个口去供应土地的话，这个土地就很难满足市场的需求。另外，目前实际上还存在收购储备资金不落实的问题。一般土地收购储备中心往往是一个事业单位，事业单位在操作的过程中，靠财政拨款完成土地储备很难有保障，银行贷款风险又大。１２１号文件也对土地储备的环节开始限制。第三，招标拍卖的形式导致地价往上抬，导致房地产价格偏高，最后导致这个地区竞争力丧失，实际上香港的经验已经是一面镜子。
现在政策处于过渡时期，土地供应体制在调整、在转变，这里面有很多问题非常复杂，因为站在不同的角度，可能就会得出来一些不同的结论。所以从政府的角度来说，应该考虑的是长远的可持续发展的问题。
作为一个开发商来说，刘洪玉认为，制定自己的土地储备策略有这么几个方面：
首先，企业都要有一个短期、中期、长期的土地储备计划。政府有土地供应计划，作为企业来说，也要有一个土地储备计划，比如说土地储备的数量，这个数量一个是有土地面积、可建设的面积，还有这个土地的价值数量，还有土地的结构，这个结构包括用途的结构，区域分布结构，还有一个是不同的时间进程上的结构。
第二，土地储备数量要和企业的能力相配合。最重要的概念是你做计划的时候，一定要去琢磨公司的能力是多少，应该怎么去拥有土地资源，有能力去完成所有的项目。当然，在土地储备的时候，肯定要想办法去选择有增值潜力的一些区域或者区位。
第三，考虑资金承受压力的问题。随着房地产市场中土地市场的发展，应该说我们土地融资的创新模式未来也是有发展的需要。我们倡导的融资模式，是公共部门和开发商参与式的。他提出，可以通过政府发行土地开发的债券来解决融资问题。
最后，他提醒开发商，要找对一些新的经济增长点，比如卫星城镇的开发等。
作为企业来说，从传统的这种地域、时间、物业类型的分布上，可能要在投资形式上暂时转换。钱不要总用在土地上，应做实体的资产，在稳扎稳打的基础上向前发展。
李佐军：土地供给灵活掌控（国务院发展研究中心产业经济研究部）
李佐军博士认为，央行“１２１号文件”主要从房地产信贷角度强调了对房地产业的宏观调控，而国务院“１８号文件”则侧重从土地供应角度强调了对房地产业的宏观调控。土地是房地产企业的基本经营要素，从土地供给角度调控房地产业可能更加有效。
谈到该文件的出台会给土地市场带来什么样的积极意义，李博士说，首先，国家限制土地的过量供应可以抑制土地市场中可能出现的腐败现象。由于城镇土地属于国家所有，农村土地属于集体所有，都没有明晰到真正关心土地收益的自然人身上，因此土地不管以划拨还是以招标拍卖方式进行交易，都比较容易滋生腐败，容易导致土地的过量供应，各地出现的“开发区热”和“圈地热”就是明证。所以当前强调加强对土地的供给调控是非常必要的。其次，通过土地宏观调控可以有效缓解越来越激烈的人地矛盾。人多地少是我国的基本国情，特别是人均耕地少，优质地少。而随着工业化和城市化的推进，对土地的需求还会持续增加。与此同时，土地的沙漠化、盐碱化还在发展。因此，今后人地矛盾将越来越突出，加强对土地的宏观调控是缓解人地矛盾的必然措施。第三，通过土地宏观调控可以提高土地的利用率。由于多年来土地供给过量，许多土地被圈占甚至被囤积，其中有很大比重的圈占土地并没有及时充分利用和开发起来，而是处于闲置状态，大大降低了我国土地配置的效率。因此必须通过土地宏观调控，减少土地的浪费，优化土地资源配置。
谈到该文件会给房地产市场带来什么样的影响时，李博士认为，它会对房地产市场产生很大很直接的影响。首先，控制土地供应必然会使地价和房价上升。其次，房地产企业获得土地的交易成本会上升，因为国家从严控制土地供应会使企业获得土地的难度加大。第三，对不同房地产企业的影响是不同的。没有土地储备的企业会受到不利的影响，而有土地储备的企业则可能受益，因为它们可以通过转让储备土地获利。第四，对房地产市场的区域结构也会产生一些影响。土地供应紧缺的城市土地成本可能上升，而土地供应宽松的城市土地成本相对下降，因此一些房地产企业会将开发重点从土地供应紧缺的城市向土地供应宽松的城市转移，一些新兴城市将吸引一些开发商。第五，不同地区之间的土地调剂将增加，不同地区之间土地的紧缺程度是不同的，土地供给宽松或土地指标较多的地区会将土地指标调剂给土地供给紧缺的地区。
当谈到适当增加和控制土地的供应对真正使房价地价更趋合理化会起到多大的作用时，李博士说，核心问题是合理化的标准是什么。在市场经济条件下，房价地价反映市场供求关系就是合理的，即当土地供不应求时就应该增加土地供应，当土地供过于求时则应减少土地供应。因此，土地宏观调控不能各地“一刀切”，而要区分不同的情况。对那些确有市场需求的地区就应该按照市场规律适当增加土地供应，至少应调剂增加其土地供应。而对那些没有市场需求地区的盲目开发行为则应从严控制。
叶剑平：市场不认市长规划（中国人民大学土地管理系主任）
近日，在接受记者专访时，叶剑平认为，政府的政策不连贯，执行不彻底，是导致房地产业土地市场混乱的根由。他指出，只有地方政府切实贯彻国家的政令，严格规划，依法行政，才能使市场更加规范和发展。
严格控制土地的供应量，这个供应量实际上是针对早一段时间房地产泡沫问题提出来的，实际上说的就是土地的炒作太大，产生泡沫，尤其给房地产市场带来了影响。叶剑平认为，停止对别墅类用地的供应，严格控制总量，走公开、公正、公平之路，实际上是要保证土地的平稳安全，使我们国家整个房地产市场能够持续的发展。
他指出，包括园区的设立、违法的批地、乱占农民土地的这些行为，并不是开发商造成的，是政府造成的。造成的原因是寻租，按经济学的话是市场寻租。这其中有政策寻租，比如说各城市的政府为了形象工程大量地改造建广场也好，拆旧建新也好，都存在政策寻租。大的方面说是为公众的利益，小的方面来说是为自己的升迁。还有个人寻租，由于政府和开发商联手，开发商能够以低成本拿到地，当然代价可能是给政府一些官员带来好处。这样官员得利，百姓受害，给城市带来了损失。也有企业寻租，企业是以取得利润为最大目标，只要能够以最低的利润拿到土地，企业就不择手段，政府给一些便利。由于寻租现象的存在，根本原因是制度，是国有土地制度和土地市场供应之间的矛盾，所以解决之道只能从政策开始。
在对政策的认识上，叶剑平认为，从长久来说，我们的国家要发展，让一部分人先富起来，毫无疑问市场是有需求的。如果我们组织引导这种消费，肯定是理性的；如果中国要阻止，就会有大量国内资金的外逃，一方面我们引进外资，一方面我们内资向国外跑，这样对保持我们国家的可持续性发展是不利的。我们既然走市场化道路，也允许一定量的贫富差距，毫无疑问产品应该是多元化的。所以从长期来说，政策的限制是不利的。但是，近期来说，土地市场存在这样那样的问题，如果不解决，也会制约经济的发展。因此，他认为，对目前政策的认识，要有长远和短期两个角度，正反两个方面看待。因为房地产业是国民经济的支柱产业，占我们ＧＤＰ的一个百分点，这是非常高的，房地产出问题，经济就会出问题。在这样的背景下，一方面要发展，一方面又怕出问题。政策只能在这两难当中进行选择。总的来说，发展肯定是硬道理，在发展过程当中把这些问题都解决掉。所以，长期来说，这种强制性的停止，他个人认为是不可能长期存在下去的。但是，肯定会有好多限制性措施出台，包括让税收来调节，用土地的价格来调节等。
叶教授说，解决问题的办法是强化规划，要解决规范性和科学性的问题。在实际生活中，经常出现的是市长的规划。市长如果说别墅用地规划改变一下就改了，这是绝对不行的。这样就成了市长和书记在规划。市长和书记是行政官员，绝对不是规划专家。如果这种政策出来之后，可执行度就差，可执行度差就等于没有。就变成我们常说的规划是被动的。正确的路子应该是政府把地规划好，然后每年推出几块，让开发商来买或者来投标。开发商请国际上知名的规划设计专家规划，然后报政府审批，批一下就过去。随着整个市场经济的提高，这种情况会慢慢好的。
在这个过程中，调控房地产市场的政策最有效的手段就是对土地供应量的控制，也就是说所谓的土地储备政策。通过土地储备这样一个政策，来调控整个城市土地供应总量，从而来调控整个市场的走向。所以土地储备的供应和调控能力就成为关键。如果能做到，就成功了，如果做不到，最好不让其它途径存在下去。
最后他说，未来的房地产开发，由于土地的稀缺性，所以竞争是越来越激烈。就要求企业的管理水平越来越高，专业化的程度要越来越强，企业的规模也要越来越大，应该是这样的一个过程。他认为，未来房地产开发应该是在资本、土地和人才这三个要素上的竞争。 |
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