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园区用地需安守“本分”
国土资源部执法监察局 潘 辉
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http://www.cnestate.com 2003/10/10
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案例：为尽快发展地方经济，Ｈ市政府决定向国家知识产权局申请在该市建立国家级专利技术园区。省知识产权局、Ｈ市政府在多次调研、协调和反复征求意见后，初步确定了专利技术园区的选址。２００１年１月，国家知识产权局在对Ｈ市进行实地考察后，批准在该市建立“国家级专利技术园区”。同年８月，Ｈ市政府委托上海同济城市规划设计院完成专利技术园区控制性详细规划设计，规划面积２８３．６公顷。２００２年３月，Ｈ市召开政府办公会议，决定了专利技术园区的选址，面积约１４００公顷。在上述１４００公顷用地中，仅１９０公顷土地符合Ｈ市土地利用总体规划。专利技术园区目前实际占地约９２．８６６７公顷，位于专利技术园区控制性详细规划确定的起步区内，已完成九通一平的基础设施，其中３７．１９５３公顷土地经依法批准。在上述９２．８６６７公顷土地中，约４０公顷符合Ｈ市土地利用总体规划，因其余用地不符合土地利用总体规划，Ｈ市政府于２００１年９月向省政府申请调整规划并于同年１０月获批准，但用地手续尚在报批之中。由于国家级专利技术园区缺乏相应的优惠政策，对进区投资企业的发展缺乏较大的扶持力度，２００１年１１月，Ｈ市政府向省政府申请在专利技术园区的基础上建立省级高新技术产业开发区，实行“一个园区，两块牌子”。２００２年１１月，省科技厅实地考察并提出初审意见。２００３年１月，省政府批准在Ｈ市建立省级高新技术产业开发区。经查，Ｈ市专利技术园区（省级高新技术产业开发区）在设立过程中，并未征求国土资源管理部门的意见。
２００２年８月，Ｈ市机构编制委员会规定专利技术园区管委会具有“依据国家和省市有关政策规定，负责办理专利技术园区内土地批准征用后的国有土地使用权的划拨、出让、转让、出租、抵押”的职责。专利技术园区管委会已与９个企业签订协议，协议规定：进入园区的企业在支付全部土地出让金后，再与专利技术园区管委会正式签订《国有土地使用权出让合同》，并由管委会颁发《国有土地证》。目前，实际进入园区建设的企业有３个。
该案反映了目前园区用地中普遍存在的一些问题：违规设立园区、土地管理分散、规划跟着项目走、非法圈占土地等。
违规设立园区
如何定性专利技术园区（省级高新技术开发区）的设立行为？有两种不同的看法：一种看法认为，Ｈ市专利技术园区的设立符合国家知识产权局关于专利技术园区的审报程序和条件，省政府批准Ｈ市省级高新技术产业开发区也是按照省政府令《高新技术产业开发区管理暂行办法》的规定和要求办理的。尽管园区的选址没有全部落在土地利用总体规划确定的建设用地规模控制范围内，但园区的建设是分期实施的，涉及具体用地时，该园区是按照土地管理法律法规的规定来报批的。对不符合土地利用总体规划的部分，也按照法定程序来申请调整。根据土地管理法律法规的有关规定，省政府有权批准Ｈ市土地利用总体规划的调整。另外，我国土地管理法律法规及其他法律法规并没有关于园区的设立要符合土地利用总体规划的规定。因此，Ｈ市专利技术园区的设立符合有关规定。
另一种看法认为，Ｈ市专利技术园区的设立没有考虑土地利用总体规划，也未征求国土资源管理部门的意见。国土资源部２００３年２月１８日下发的《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》中要求，凡是违反土地利用总体规划批准设立的园区，必须进行清理。并规定，对违反土地利用总体规划设立的园区，国土资源部门不得提供土地。２月２１日下发的《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》把违反土地利用总体规划和城市规划设立园区作为治理整顿的主要内容之一。Ｈ市专利技术园区的设立显然违反了上述有关规定，应该承担一定的法律责任。
笔者倾向于第二种看法。国家知识产权局、省政府尽管未对设立专利技术园区的选址提出明确具体的意见和要求，但是专利技术园区不可能是“空中楼阁”，最终要落实到具体地块上，专利技术园区的申报必定要涉及选址。国家知识产权局、省政府批准设立园区的行为，实际上成为园区今后用地的“通行证”，客观上起到了“用地审批”的作用。这一点从Ｈ市专利技术园区的申报、批准、用地审批等过程中可以清晰看出：２００１年１月，国家知识产权局批准设立专利技术园区。同年８月，Ｈ市政府委托上海同济城市规划设计院完成专利技术园区控制性详细规划设计，规划面积２８３．６公顷。专利技术园区实际实施９２．８６６７公顷，其中仅约４０公顷符合Ｈ市土地利用总体规划，为取得合法用地手续，Ｈ市政府申请调整规划并获批准。省政府调整规划的理由之一是“具体落实国家知识产权局批准的Ｈ市专利技术园区用地”。从专利技术园区建设的实施看，基本是按照以调整土地利用总体规划来保证专利技术园区建设。
违规设立园区的问题在全国带有普遍性，已经引起了国务院领导同志的高度重视，要求“对违规设立的各类园区要进行清理”。国土资源部决定集中今年上半年时间在全国开展土地市场秩序治理整顿，主要内容之一为违规设立园区。可是，目前对违规设立园区的规定仅见于《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》和《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》。对如何认定违规设立园区、违规设立园区应承担什么法律责任、如何查处这类违法行为，并没有具体的法律依据。另外，国土资源部的规范性文件能否作为法律依据来对违规设立园区的行为进行处理，还值得商榷。如果将其上升为行政法规或在土地管理法修改时予以解决尚需时日，不利于及时有效地根除园区设立愈演愈烈的风气。笔者认为，当务之急是从制度上解决园区设立问题。借土地市场秩序治理整顿之机，认真研究违规设立园区的类型、危害，提出规范设立园区行为的可行性措施，并以国务院文件的形式作出具体规定。
土地分散管理
根据我国土地管理法律法规的有关规定，土地的管理工作是由土地行政主管部门统一负责。该案中Ｈ市机构编制委员会规定专利技术园区管委会具有“依据国家和省市有关政策规定，负责办理专利技术园区内土地批准征用后的国有土地使用权的划拨、出让、转让、出租、抵押”的职责，管委会也已经与９个企业签订了协议，实际上在履行国有土地使用权出让的土地管理职能。因此，客观上造成了Ｈ市土地分散管理、建设用地多头供应的局面，这显然与上述规定相悖，应予以纠正。
为了招商引资，地方往往在土地上作文章，筑巢引凤，提供各种优惠政策，简化审批手续，于是各种各样的园区应运而生。不可否认，园区已经成为地方重要的经济增长点，但有些地方却违反土地管理法律法规的规定，通过各种方式违法授予园区土地审批权，使园区内的土地管理集中于园区管委会，形成了一个封闭的体系。地方国土资源行政主管部门无权介入园区内的土地管理工作，这绝非个别现象。
从长远讲，土地分散管理直接影响建设用地供应总量，不利于充分实现土地资产价值，不利于有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，从而影响公开、公平、公正的土地市场的形成。从眼前看，授予园区土地管理权，直接影响到地方国土资源管理部门的职能和管理。（未完待续）
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