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上海：地政初发力
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http://www.cnestate.com 中国房地产报 2004/9/9
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一方面是国家实施了土地紧缩政策，另一方面是开发商手中掌控着６０００公顷土地，对此，上海市出台了《上海市土地储备办法》和《上海市建设项目审批中用地规模控制管理试行办法》，有力发挥了政府调控土地一级市场的职能——
《上海市土地储备办法》正式实施已经一个月，上海市由于坚持了科学的发展观，对于土地“龙头”市场的控制越来越严，既控制了市场开发总量，平衡了近期和远期的发展，又避免了上海楼市的大起大落，保证了房地产业的健康稳定发展，利用土地政策调控市场初显成效。
其实，上海土地市场的“紧箍咒”并非今年８月才开始念，市政府一系列规范土地市场的动作一直在落实。今年１月８日，“上海土地交易系统”开通，凡是经营性土地的出让全部纳入该系统实施规范管理，进行土地交易全过程跟踪控制；各区县土地招投标未及时纳入该系统的，一律按废标处理，以杜绝人为干预，使上海土地交易更加公开、公平、公正。
今年６月上旬，上海通过了国务院五部委联合检查组对全市土地市场治理整顿的验收，全市核减９７个开发区，比清理前减少５５．１％。当前，上海仍然未放松土地市场的整顿力度。
开发商握有大量土地
实施土地调控政策跟近两年上海房价的飞涨分不开，事实上因为地价的飞涨，对房价起了推波助澜的作用。“要控制房价，首要的是控制地价。”一位房地产业内人士对记者说，“但大量的土地在开发商手上，调控市场也有些吃力”。
据了解，上海目前开发商手中尚未开发的土地，总量不少于６０００公顷，其中绝大部分都是住宅用地。上海市房屋土地资源管理局殷国元副局长强调：“房产商手中超过两年未开发的土地有１０００公顷，按照有关规定，超过两年未开发的土地应该被收回。”
“６０００公顷，这是上海市两年的新增土地交易量。”上海望源房地产开发有限公司董事长、复旦大学房地产研究中心特约研究员季宝红说，“这也意味着开发商可以充分利用手中的土地左右市场。而事实上，开发商两年不开发土地被收回的政策也一直没有很好的落实，开发商很容易想到办法应付这一政策。”
另一个让有关部门心忧的是，长期以来，市区土地管理上存在着混乱状态，区县乱批土地的现象屡禁不绝。据了解，上海市与区县两级政府之间的分配，１９８８年～１９９６年间，市与区两级政府的分成比例为１５∶８５，市与县两级政府分成比例为４０∶６０。土地批租收入基本上作为市区县政府的预算外收入。
土地新政逼开发商吐地
开发商囤积太多土地，其本质是一座城市的土地储备由开发商暗控。在这种情况下，开发商就对地价、房价形成事实上的决定性影响，而政府的调控力度将受到局限，老百姓看到的表象就是房价扶摇直上。
“储备办法的实施增强了政府对土地市场的调控力度。储备土地的主体理应是政府，开发商无权储备土地。”殷国元副局长的观点十分明确。据了解，上海市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地。
在《上海市土地储备办法》和《上海市建设项目审批中用地规模控制管理试行办法》中，明确规定计划调整为经营性建设用地的原划拨国有土地、土地管理部门依法收回的闲置国有土地等６类土地纳入储备范围。业内人士认为，这两个政策的实施，已经表明政府开始通过土地储备机构存储并按计划交付供地的方式，对土地一级市场进行调控，平衡近期和远期的用地需求；用地规模控制将被作为建设项目审批中的主要考量因素。《上海市土地储备办法》也体现了政府的这一意图：增强政府对土地市场的调控力度，并将现行国有土地使用权的“毛地出让”逐步变为“熟地出让”，完善土地供应方式。
上海市房地产经济学会副会长印坤华教授认为，该政策的实施，至少可以“一箭三雕”：增强政府对土地市场的调控力度，通过土地的征购、收回、储备和有计划地投入市场，既充分合理地利用土地资源，也保证城市规划的有效实施；完善土地供应方式，将现行国有土地使用权的“毛地出让”转变为“熟地出让”，增加土地成本的透明度；平衡政府对土地的收入和增值收益。这种方式对开发商因房价的预期上涨而不惜血本拿地的行为是一种理性纠正。
加强土地一级市场调控
“大约从２０００年开始，我们区就已经没有可供开发的土地。目前我们公司在静安区的土地投资已经非常少，大都转向外区的开发投资。”静安地产集团投资部的一位负责人对记者说，“新的土地储备办法对我们的影响很小，因为静安的土地已经很少了。”这位负责人的说法，得到静安区土地招标拍卖办公室徐科科长的肯定：“静安区没有太多土地，我们办公室只在２００１年拍出过一块９５０平方米的小地块，而其他的土地都是协议出让的。”
据记者了解，静安区协议出让土地的数量也很有限。２００４年５月份，静安区仅签订土地使用权出让合同５份，出让面积只有１４２７平方米，核发、换发用地批准书３份。手中土地太少，并不仅仅是静安区的特有现象。据相关信息披露，上海市中心各区可以储备的土地都少得可怜。
那么，上海市郊区土地储备情况如何？记者试图联系松江区和金山区采访，两个区的土地管理部门都对此讳莫如深，不肯透露任何消息。“金山区土地控制很严。”该区土地储备中心一工作人员对记者说，自国家出台暂停土地出让政策以来，金山各工业园区、开发区的土地都停止了出让。
上海中星（集团）有限公司党委副书记刘道桐分析认为：“新的储备办法实施后，将会解决以往区县镇乱批土地、各自为政的局面，土地储备审批归口市土地发展中心，也便于政府调控管理”。
加快熟地出让进程
业内人士认为，一般而言，调控政策对房地产都有滞后效应，过一段时间才能显现。在开发商眼里，以前供地是源头，而目前储地成为关键，他们关心的是每年政府拿出多少土地拍卖、拍卖价格是否合理等。从另一角度看，由政府土地发展中心储备土地后再投放市场，对开发商也有好处。政府把土地收回后，首先需要变生地为熟地，其结果是市政配套到位。这样在招投标过程中，开发商可以看到市政配套的好坏，解决了开发商对市政配套的担忧。
尽管如此，还是有开发商表示了担忧。记者在上海市房地局采访时，也多次见到开发商前来打听实施土地储备制度的相关情况。一位房地产公司经理告诉记者：“一般而言，土地储备会对房地产商产生以下几方面的影响：一方面，由于政府把生地变成熟地，开发用地成本比以前有所增加；另一方面，在拍卖过程中，由于需要市场最高价才能拿到土地，则相应增加了开发成本”。
对于这种担忧，在殷国元副局长看来实属没有必要，他认为：“从宏观上讲，新的土地储备办法就是为了调控市场，为了保证开发商的利益，包括调控土地价格。地价上涨太快，政府低价抛出一些土地进行抑制；地价下跌，政府控制土地严格一些，这样就避免了土地市场的大起大落，对开发商是有利的”。
据悉，针对开发商的反映，上海市政府目前正在研究措施，一是根据市场的需求，实行合理的土地供应，并定期发布土地公开招标的信息。二是进一步完善土地公开招标的流程，优化评标的标准和方法。在评标过程中，要综合考虑投标者的价格、规划方案，以及企业的资质、业绩、银行资信等因素；特别是在评标的价格上，要进行合理取值，而不是价高者得。对存量土地过多的局部区域，将限制增量土地的开发。
殷国元副局长告诉记者，《上海市土地储备办法》和《上海市建设项目审批中用地规模控制管理试行办法》虽然才刚刚实施，但是已经初显成效，一些有地尚未开发的开发商焦急就说明了这一点。当前我们正在抓紧研究土地储备政策，解决好运作机制和资金筹措等问题。重点加大土地储备的力度，逐步完善土地“先储备开发、后出让招标”的市场供应机制，为尽快实现经营性用地的熟地出让创造条件。 |
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