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新形势下桐庐县集体土地上房屋产权产籍管理工作的几点思考
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http://www.cnestate.com 杭州房地产 2005/2/18
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集体土地上房屋产权产籍管理，是指集体土地上房屋的所有权及其形成相关档案资料进行登记发证和管理。近年来，国有土地房屋产权产籍管理从无到有正逐步走上法制化、规范化的轨道。但是，如何加强集体土地上的房屋产权产籍管理，是房屋产权管理部门当前值得探讨的一个课题。笔者结合自己工作的实践，就桐庐县城镇和农村集体土地上房屋产权产籍管理谈几点初浅的想法。
一、加强集体土地上房屋产权产籍管理势在必行
随着社会主义市场经济的发展和城市化进程的推进，集体土地上房屋的转移、出租、抵押等交易现象日益频繁，桐庐县集体土地上房屋产权产籍管理中也还存在着许多不够完善之处，因此，加强这项工作的管理势在必行。
1、集体土地房屋产权管理是保护产权人利益的需要。城镇国有土地上房屋产权管理，已得到法律保护，而集体土地上的房屋产权管理目前尚无相应的法律规范。对于绝大多数农民来说，住房是他们的全部财产，随着社会的进步，农民希望通过法律保障，使自己的合法权益不受侵犯的法律意识逐渐在增强。
2、集体土地上房屋的产权发证管理，是推进城市化进程和城乡统筹发展的需要。规划区范围内统一房产管理，有利于城市建设规范化管理，集体土地上许多房屋座落于城市区域范围内同城市国有土地房屋一样，也应纳入城市统一管理，而产权发证是城市建设管理的基础，产权发证工作不完善，势必影响城镇总体规划的实施，会制约城镇化的顺利推进。
3、集体土地上房屋产权登记管理可控制集体土地上房屋建设规模，缓解拆迁改造的难度。目前拆迁成本大是城市改建中的一大难题．，通过房屋发证就可以确认哪些是合法的房屋，哪些是违章搭建的房屋。违章搭建的房屋在拆迁时就可以不补偿或降低补偿标准，从而降低拆迁成本。
4、有利于规范城乡结合部及城中村的农房交易行为。根据有关法律规定，农民的住宅不得向城市居民出售。然而，许多农房的实际交易行为已超越了法律规定范围，特别是城乡结合部及城中村的农房交易尤为频繁，加强对这些集体土地上房产的管理，能从源头上防止农房的非法交易。
5、完善房屋产权管理，有利于农民盘活资产，缓解生产经营中碰到的资金难。集体土地上房屋可作为固定资产，是农民抵押贷款的最佳抵押物，是农民盘活资产发展经济增加收入的重要手段，对集体土地上的房屋实行产权登记管理，是实施这一手段的前提。如果产权登记管理不到位，房屋的价值就无法体现，农民也减少了一条筹措资金、发展经济的渠道。
二、当前集体土地上房屋产权产籍管理的主要问题
1、政策规定不配套。我县房屋产权管理开始于1987年，根据当时城乡建设及环境保护部的文件精神，县政府制定桐政(1987)129号《桐庐县城镇房屋所有权登记发证实施办法》，由于这一办法未对产权发证范围的土地性质作明确规定，因此，这一阶段集体土地房产发证和国有土地房产发证是同时展开的，收件与发证要求也是完全统一的。1995年，国家出台《城市房地产管理法》，1996年，浙江省出台地方性法规《浙江省城市房屋产权产籍管理条例》，使房屋产权发证工作逐步走上依法管理的轨道。但这些法律及条例明确房产发证的执行范围为国有土地，对集体土地未作说明，集体与国有土地房屋产权管理开始逐步分离。由于历史上集体土地房屋已大量发证，为缓解矛盾，在这一阶段对集体土地房屋产权登记未作明确的限制，也不作强制登记，而是根据业主的要求，房产发证处于自愿申请登记状态。今年初以来，随着《行政许可法》的宣传与实施；县政府明确规定，集体土地上的房屋产权暂缓登记，并严禁集体土地上的房屋在转为国有土地前进行交易，因此，县房管处停止了集体土地上产权发证、产权交易登记工作。十多年来，由于政策的不配套和不清晰，使集体土地上的房屋产权管理没有走上规范化、法制化的轨道。
2、申请要件难确定。目前收件唯一较规范的要件是土地使用证，但对集体土地上房屋的前期建设，无论是农村集体土地还是城市集体土地，都处于失、漏、管状态。我县曾在2002年第二轮审批中取消了农村建房一书一证规划手续，集体土地上的房屋建房更处于无序管理，对土地证上某宗地，无法确定哪一部分是合法的哪一部分是非法的，但根据行政确定的要求，登记机关对所发房产证的合法性要承担法庭举证责任。
3、审核标准难把握。房屋是价值较高的消费品，由于房屋利用价值颇高，受利益驱使，集体土地上房屋建设密度、建筑容积率很高。为使房屋产权管理工作顺利开展起来，试点地区在具体操作中都会内部掌握一定的发证界线。这个政策界线，只能是粗线条的，而且不可能保密的，这就使得各产权人会根据自己的现实状况，尽可能把拟登记的房屋面积增建到政策上限的地步，造成抢建房屋。
4、历史遗留问题难处理。由于历史的原因，许多集体土地上房屋已经以较低的价格进入市场，购买方又都是城市低收入居民，这些居民往往也都是弱势群体。进行集体土地上房屋确权登记必然面临他们已购买房屋的确权问题，这会使登记机关处于两难境地，若按政策确认其非法买卖，则会将其逼上困难的境地，确认其合法又没有政策支持。假若因房产发证打行政官司，则必然面临败诉和拆销权证的结果，而要这些房屋补办相关手续更是难上加难。
5、《土地管理法》规定“一户一宅”的具体标准难以掌握。根据《土地管理法》第六十二条之规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，而且宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。而现实中农民家庭分户的灵活性，使这一政策有了很大的规避空间，很难在实践中得到贯彻落实。
三、对开展集体土地房屋权属登记发证的几点建议
1、加大宣传力度，争取全社会的关注和重视。抓住集体土地房屋发证的核心问题，即集体土地房屋前期建设管理工作，呼吁全社会都来关心集体土地上房屋建设问题。最近，根据中央解决“三农”问题的战略部署，改变城市、农村建设管理的二元模式，建设部住宅与房地产司副司长陆克华等一行6人到山东省开展集体土地房屋权属登记调研。据悉，建设部近期正在起草《关于集体土地上房屋权属登记管理的指导意见》，并根据调研情况做了进一步修改完善，争取尽快印发实施，指导全国的集体土地房屋权属登记工作。各级地方政府为这项工作的开展作了大量的宣传，业内人士也发表了许多专题调研文章，尽快促进全国人大立法。因此，在有关法律即将出台时，应加大工作力度，取得领导和社会各界的高度重视，努力做好前期各项准备工作。
2、尽快建立办理集体土地房屋产权证部门。应开展对农村乡镇房屋的普查登记工作，建立较为详尽完整的产权产籍资料。明确房地产行政管理部门为农村集体土地房屋的登记机关，利用房地产行政管理部门专业化的房地产测绘、产权登记及房产档案职能队伍，执行统一的业务口径，按规定办理农村集体土地房屋权属证书，改变农村房屋产权混乱，无人管理的现状。
3、确定经济较发达建制镇进行试点，以点带面逐步展开。集体土地上房屋产权发证的群众呼声很高，尤其是经济发达乡镇要求就更强烈，本着服务经济为群众办实事的出发点，建议房产管理部门可以在经济较发达的分水镇、横村镇、富春江镇规划区范围内进行试点，取得当地政府和群众的支持，在不违反当前相关法律法规的前提下，制定适合当地实际的集体土地房屋登记发证政策，组成当地政府城建土管部门人员联合组建的集体土地房产登记发证机构，进行有计划、有步骤的开展这项工作。通过试点指导全县的集体土地房屋登记发证工作。
4、规范房产办证程序及时变更土地性质。房产办证要件及程序可参照城市房屋办理权属登记的要求，并根据当地具体情况作适当的调整。建制镇的拆村建居、旧城改造区域应及时将集体土地转为国有土地，并按期申报房产登记。及时做好城市内部城中村集体土地房屋拆迁改造，处理好已改造地区的房产发证工作。集体土地房屋产权发证工作已有初步的政策基础。主要依据有两点，依据之一是国务院颁发的<村庄、集镇规划建设管理条例>；依据之二是建设部修订的《城市房屋权属登记管理办法》，这两点中都提出应加强对村庄、集镇房屋产权产籍管理，建议我县在开展这项工作中应制定相关的实施细则。
5、转移登记中，既要掌握原则又要区别对待。根据我国现行法律对农村集体土地转移登记有明显的限制条件，即对住宅房屋、受让人必须为房屋所在地乡(镇)范围内具备居住条件的个人，其转让申请应经房屋所在地乡(镇)人民政府批准，对非住宅房屋受让人为房屋所在地乡(镇)范围集体经济组织或个体经营者。但事实上转移区域早已超过此项限定，所以开放农房市场已成为必然。笔者建议：只要不改变土地用途，农村集体房屋性质不变，农房之间的转移登记可参照城市房屋权属转移的相关规定进行，登记发证机关按规定办理转移登记的手续即可。
6、对农村集体土地房屋用于抵押的权限应作明确限定。《担保法>和<土地管理法>规定： “依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村集体荒地的土地使用权和乡(镇)村企业厂房等建筑物涉及使用范围内的集体土地使用权可以设定抵押”。而在实际操作中很难严格区分，各地也有把农村房屋的确权部门与抵押权登记部门分离开来的做法，但不利于对已抵押房产进行查封和对抵押后擅自转移房产等行为进行查处，不利于农产抵押房产的广泛实施和对他项权利的限制。建议按房屋评估价值、土地上的建筑物为限，对农村集体土地房屋用于抵押的权限要有所限制。在处分抵押物时，按国家对集体土地转让的有关规定执行。
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