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杭州市城市房屋“拆迁安置难”课题调研报告
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http://www.cnestate.com 杭州房地产 2005/2/18
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城市建设中，房屋拆迁工作被誉为城市建设的“先锋”，同时又是城市建设中最难的一项工作。城市建设项目能否顺利进行，城市总体规划能否顺利实施，首当其冲的一项工作就是房屋拆迁能否顺利完成。无论是旧城改造，还是新区开发建设，都离不开房屋拆迁安置和补偿。城市房屋拆迁既是一项政策性、法律性、群众性非常强的工作，又涉及到社会的方方面面，既涉及人民群众安居乐业的切身利益，又涉及到城市总体规划的实现和城市建设的速度，同时也涉及到城市形象、投资环境和社会稳定。
根据调查统计，至2004年8月份，在外过渡三年以上及两年的拆迁居民总户数11188户。自2002年6月份起，按新《拆迁条例》规定安置期限缩短，因此当前拆迁和安置的矛盾突出，到2004年底前按新《拆迁条例》实施拆迁安置期限届满的有46个拆迁项目，拆迁居民尚未安置的有5367户。当前，全市的安置用房已经严重短缺，根据目前在外过渡拆迁居民1．1万余户的实际状况，以每户安置建筑面积50平方米计算，应落实至少500万平方米的安置房建设计划才能完成安置任务。拆迁安置难已经是各级政府和社会各界关注的热点、难点问题。
一、拆迁安置难的成因
1、管理方面的问题
拆迁安置难不仅体现在前期动迁难，按期安置更难。大批拆迁居民不能按期安置，即有客观原因，也有主观原因。笔者认为管理方面的主要原因有：一是政府部门统建和调拨的部份安置房源未能按时间要求足额交付使用，影响拆迁居民的按期安置。二是部份专项安置房源未能用于拆迁安置，有自行出售和挪作它用的情况。三是住宅项目综合竣工验收合格环节多，周期长，以致部份安置房建好后，不能立即投入使用。四是动迁难直接影响到安置房的开工建设，拆迁地块普遍不能按期完成动迁任务，造成拆迁和安置的恶性循环。
2、货币补偿基准价与房屋市场价相脱离
根据《拆迁条例》的规定，被拆迁房屋的货币补偿基准价，由房屋拆迁主管部门会同市价格主管部门按半年度同类地段、同类用途新建房屋市场交易的平均单价确定；杭州市2002年上半年公布的货币补偿基准价至今一直没有发生变化，而实际上杭州的房价一直在上涨，货币补偿基准价已经与房地产市场价格严重脱节。按照目前拆迁补偿安置基准价进行评估的补偿安置标准，远远低于房屋市场价格，被拆迁人得到的货币补偿款根本无法买到同类地段相当面积的商品房，甚至是二手房，拆迁补偿安置基准价背离了房地产市场价格，造成绝大多数被拆迁人都选择产权调换的补偿安置方式。因此，《拆迁条例》鼓励货币补偿的立法意图难以得到执行，也给安置房的建造带来巨大的压力。
3、建设单位重拆迁轻安置
不少工程项目从策划到建成验收的时间要求过紧，造成拆迁安置的一系列问题。首先，不断调整变更的建设项目使得全市的总体拆迁安置计划难以确定，安置房源与需求差别较大且数量严重不足，“先建后拆”的合理模式更是根本无从谈起。其次，建设单位为赶工程进度不得不特事特办，全力以赴完成工程建设，其他事情一概暂缓，往往工程建设完成了，安置房源落实的事情还严重滞后。
同时，部分项目实施单位重拆迁轻安置，前期拆迁工作抓得紧，后期安置房建设抓得松，甚至违反拆迁安置政策，末建安置房，而先建商品房，被拆迁房屋还没有安置，就开始销售商品房。
据统计，2001年共核发了《房屋拆迁许可证》151件，其中大约70％为政府建设工程，绝大部份拆迁项目都是期房安置。例如：“北落马营住宅小区”拆迁项目，拆迁期限为2001年8月13日至2004年2月12日，拆迁户应该在2004年2月12日前得到安置，但由于拆迁人重拆迁轻安置，将该地块部分土地先行出让给房地产开发商，造成了该地块的安置房目前才刚刚开始建造，拆迁户需要在外过渡三年以上的局面。
二、解决拆迁安置难的措施和思路
在外超期过渡拆迁居民的安置工作，设想采取分步解决的思路。从现在起至2004年12月底前，完成在外过渡5年以上的470户拆迁居民安置工作；至2005年12月底前，完成在外过渡3--4年的5351户拆迁居民安置工作；至2006年12月底前，完成在外过渡2年以上的5367户拆迁居民安置工作。至2007年开始在全市范围内基本实现拆迁项目现房安置，杜绝批量超期安置现象。为保障拆迁安置工作落到实处，具体措施如下：
(一)制定鼓励货币补偿的优惠政策。
针对杭州市目前大部分工程都是期房安置，安置用房严重缺口的现状，鼓励被拆迁人选择货币安置是缓解这一矛盾的有效途径。根据《拆迁条例》的规定，拆迁人超期安置，应当加倍发放临时安置补助费，如果被拆迁人选择货币补偿的，就不再发生过渡，也不需要发放临时安置补助费。由于杭州市很多拆迁项目都出现超期安置的情况，因此，从总体上看，鼓励货币补偿，可以有效地降低拆迁成本。被拆迁人选择货币补偿后，拆迁当事人之间的权利义务关系可以一次性解决，可以减少因超期安置、安置用房面积、质量等原因产生的一系列纠纷，同时可以减轻建造安置用房的压力。
根据现行拆迁条例的精神，房地产市场价格直接决定了拆迁货币补偿基准价的高低，同时，货币补偿基准价反过来又会对房地产市场价格产生影响，因此，房地产市场价格与拆迁货币补偿基准价之间形成了“螺旋式”上涨，因此，一味地提高货币补偿基准价并不是起到鼓励货币补偿作用，而笔者认为，按市场行情逐步、适当地提高货币补偿基准价，同时，对选择货币补偿的，采取奖励措施，不失为更好的方式。
(二)通过修改省、市《拆迁条例》，对被拆迁房屋的价格由房地产估价机构按房地产市场价格直接进行评估，改变现行根据货币补偿基准价进行评估。从根本上，解决拆迁补偿安置的标准与房地产市场价格不一致问题，提高被拆迁人选择货币补偿的比例，使拆迁居民能够多种途径安置。
(三)合理统筹安置用房，缓解逾期过渡问题
到期的拆迁户能否按时回迁是政府能否取信于民，百姓能否安居乐业的大事，很大程度上决定政府的威信和社会的稳定，因此建议将安置房的建设作为政府的重点工作来抓。新建安置房要尽量“就近”安置，已建的远郊安置房地区应注重市政设施、社会公益设施、道路及公共配套，解决拆迁居民工作、上学等后顾之忧。同时，拆迁时再适当保留部分安置房建设用地，以及二手房等方法做好安置工作。同时，对政府部门统建的安置房源实行统一调配，政府部门统建的安置房源能否按时间要求足额交付，是当前拆迁居民能否按期安置的关键因素。由拆迁管理部门会同相关单位对安置房源分配使用逐户核准调拨，然后由市房产交易产权登记管理中心按照调拨凭证办理相关安置房产权手续。一方面可以杜绝拆迁安置专项房源挪作他用，保障安置房源“专房专用”；另一方面可以根据拆迁安置工作的实际需求统筹分配使用，从而保障拆迁安置工作落到实处。
(四)建立拆迁补偿安置总体方案论证会审制度
规划建设项目在总体方案论证会审时，由市拆迁管理部门会同相关单位共同论证会审拆迁补偿安置总体方案。改变以往涉及拆迁的建设项目，在规划及建设管理部门组织建设项目总体方案论证会审时，没有同步考虑拆迁补偿安置总体方案的可行性，拆迁管理部门也不列入参加会审单位的现象。市拆迁管理部门共同参与建设项目总体方案论证会中，有利于拆迁管理部门了解建设项目前期工作情况，及时掌握相关信息，为制定科学周全的拆迁补偿安置总体方案打下基础，从源头上把好拆迁补偿安置方案关，有利于拆迁工作的顺利进行，达到强化建设单位做好补偿安置责任的义务，防止“重建设，轻安置”现象。因此，在市建委及规划部门对涉及拆迁的建设项目进行总体方案论证会审时，市拆迁管理部门同步参与确定拆迁补偿安置总体方案。
(五)严格控制拆迁总量
当前拆迁形势严峻，拆迁地块动迁进度普遍缓慢，为集中精力做好拆迁安置工作，除市政府重点工程项目外，不再批准新的拆迁项目：严格控制拆迁总量，力求达到拆迁和安置的总体平衡，缓解供需矛盾，保障拆迁单位集中精力和房源做好安置工作。同时，有关单位要加大对五、六类地段或其他新开发区安置房地块的基础设施和公建配套建设，方便拆迁居民工作和生活，减缓安置到此类地区的拆迁居民抵触情绪。
(六)推行现房拆迁安置
提倡先安置而后拆迁，从而避免逾期安置问题的产生和积压，解决大量拆迁和落实安置难平衡的关系。从目前看来，我国北方部分城市以及我省宁波等城市，按照这个思路走在了前面，并取得良好的实际社会效应。目前建议选择几处有代表性的现房安置的拆迁试点工作，在积累经验的基础上，全面推广现房拆迁安置，从而达到避免逾期安置问题的产生和积压，解决拆迁安置难点和热点问题。在此基础上再不断扩大就近安置的比例，让拆迁居民对安置地段有更多的选择权，减少拆迁安置矛盾，加快动迁进度。
(七)增强拆迁安置方案透明度
根据杭人大(2002)公告第1号《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第八条规定，拆迁人申请拆迁，须提交拆迁计划和拆迁方案，并对用于产权调换的安置用房和过渡用房作出安排。拆迁计划和拆迁方案拆迁主管部门核准后，拆迁人须在动迁现场办公室设立规范的拆迁公示栏，公布拆迁计划和拆迁方案，提供办理拆迁补偿安置手续指南，向被拆迁人及利益关系人宣传解释拆迁政策法规，答复涉及拆迁方面的咨询，便于被拆迁人及利益关系人了解有关拆迁情况，接受拆迁居民群众的监督。拆迁计划和拆迁方案非经拆迁主管部门批准，不得擅自变更。
笔者认为，采取以上措施，并不能取得立竿见影的效果，解决拆迁安置难是一项长期、艰巨的任务，我们要从思想上认识到解决拆迁安置难问题的重要性，通过各种有效途径，确保拆迁安置工作落到实处，从根本上解决逾期安置问题的产生，保护拆迁居民的合法权益。 |
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