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宅基地调整不再难办
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http://www.cnestate.com 2005/2/21
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土地承包经营期限内的承包地强制调整缺乏法律依据，农村村民建房宅基地调整难长期困扰着各级基层政府，由此造成的矛盾和纠纷一直得不到很好的解决。针对这种情况，江苏省海门市天补镇开展由村民委员会将土地利用总体规划确定的建设用地区域内的土地调整为建设预留地，不再作为承包地发包的试点工作。这种做法实施以后，立即引来了各级政府部门与法学界的争议，有关行政主管部门认为此举欠妥，国土资源部门认为这种做法很好。孰是孰非，笔者仅从法律角度加以分析。
基本情况
江苏省海门市天补镇各村民委员会于 1985年进行了首轮农村土地发包，将农户自留地、宅基地以外的所有集体土地发包给本集体经济组织成员承包，确定了农户的承包经营权。1997年第一轮土地承包到期，第二轮土地开始发包时，根据中央关于第二轮土地承包“大稳定、小调整”的原则，除少数村民小组采用重新划田的办法外，大部分村民小组采用延长承包期的办法实施了第二轮承包，签订了《农村土地承包经营合同》，发放了《土地承包经营权证书》。但二轮土地发包过程中未将 1995年制订的经县人民政府批准的《村庄建设规划和基本农田保护区规划（1995－2020）》中的村庄建设用地区域内的土地留作建设预留地，而是全部发包给农户，这就为村庄规划的实施和农村村民依法建房留下了隐患，部分建房户的合法权益得不到应有维护。
解决办法
为既能依法保护土地承包经营户的合法权益，又能依法保护建房户的合法权益，根据《村民委员会组织法》第五条、第十九条，《土地管理法》第五十九条，《农村土地承包法》第十四条的规定，依据经省人民政府批准的县（市）、乡（镇）土地利用总体规划，江苏省海门市天补镇决定由村民委员会将土地利用总体规划确定的建设用地区域内的土地调整为建设预留地，不再作为承包地发包。具体做法是经村民会议讨论决定三项内容：一是将乡（镇）土地利用总体规划中确定的村建设用地区内的土地变更为建设预留地，不再作为承包地发包。二是建设用地区内的建设预留地仍可由原承包户种植、经营；但经依法批准的建房户需调用该区域内预留地的，临时经营户应无条件服从村民委员会的调度，不得无故拖延或阻挠；建房户也应自觉服从村民委员会的调度，将面积相同、质量相近的承包地调还给原临时经营户。三是自决定通过并公布之日起 15日内在建设用地区内的原承包经营户持《农村土地承包经营权证》到村民委员会办公室办理换发证书手续；逾期不办的，作自动认可处理，村民委员会将注销原承包经营权证书，发放新的承包经营权证书。
适用法律分析
1．村民委员会有权执行土地利用总体规划。
国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。《农村土地承包法》第十四条第四款规定，发包方承担执行县、乡（镇）土地利用总体规划的义务。因此，村民委员会执行土地利用总体规划有法律依据。《土地管理法实施条例》第九条规定，土地利用总体规划的规划期限一般为 15年。土地利用总体规划的规划期限的确定体现了国家保护农用地的战略地位，具有一定的严肃性和权威性。而 1993年中共中央 11号文件第 1条规定，土地承包期延长 30年不变。《农村土地承包法》第三十条规定，耕地的承包期为 30年。该规定确保了农村土地承包关系的长期稳定性，赋予农民长期且有保障的土地使用权，但不利于村民委员会执行土地利用总体规划，缺少灵活性，给村民委员会因建房宅基地调整、农村道路建设等调整承包地带来了法律和政策障碍。
2．村民委员会有权决定调整为建设预留地的承包地不再发包。
《村民委员会组织法》第五条第三款规定，村民委员会依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地。因此，法律赋予了村民委员会收回、调整、发包承包地的决定权。在承包期内发包方不得收回、调整的承包地应该指的是土地利用总体规划确定农用地区域内的土地，而建设用地区域内的建设预留地应排除在外，且与预留机动地的概念有所不同。由此看来，村民委员会有权决定调整为建设预留地的承包地不再发包的做法并不违背法律规定，而是更好地执行法律。
3．村民委员会在调换土地承包经营权证书时不但要实体合法，而且要程序合法。
在该作法中，建房宅基地调整不再属于承包地范畴，不需要《土地管理法》第十四条、《农村土地承包法》第二十七条中两个“三分之二”同意和政府、部门批准的程序规定。但村民委员会在调换土地承包经营权证书时要遵循行政许可证件的颁发、调换、注销等管理制度和办法。严格履行承包经营权证书换发手续。村民委员会在注销原承包经营权证书，收回原承包经营权的同时，颁发新的承包经营权证书，确认新的承包经营权。
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