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把紧土地闸门 期待长效制度
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http://www.cnestate.com 金融时报 2005/2/22
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从1996年到2003年，全国耕地7年之内净减少1亿亩，已严重危及国民经济的持续发展能力。只有实行最严格的土地管理制度，才能保护和利用好每一寸土地，除此已别无选择---
江苏无锡的农民胡雪妹这个年肯定没有过好，因为年前她和同村的150位农民因征用村民私有宅基地问题，与地方政府发生了法律纠纷。这些农民认为，无锡市政府在征用他们村土地的过程中存在违法征地、少征多占、名实不符等问题。而这一问题，至今还没有得到妥善解决。
令人吃惊的是，土地纠纷问题，近年来时有发生，甚至已经取代税费争议成为目前农民维权抗争活动的焦点。据统计，目前各地农民上访有60%以上都与土地问题有关，而地方政府因违法占用农民土地也就常常成为农民上访、打官司的众矢之的。而且这类官司至今还在频频发生……
也许不久的将来，这类违法占用农民土地现象会得到有效遏制。因为，日前一份《谈如何落实国家土地督察制度》的报告已经送达国土资源部。这项制度主要是监督地方政府的土地违法行为，防止圈地反弹。业内人士称，这将是一个令人期待的长效制度，这清楚地表明，土地督察制度的建立正在悄然加速，併有望很快付诸实施。
地方政府的利益诉求
目前的经济社会中存在著这样一种奇怪的现象，即80%至90%的土地违法主体都是地方政府。尽管国家三令五申，实行最严格的耕地保护制度，先后出台了一个又一个重要文件，然而一些地方非法滥占耕地现象仍呈愈演愈烈之势。在大量的违法用地案件中，有相当部分是地方政府和相关部门所为。在国土资源部去年公开查处的9起土地违法案件中，有8起属于地方政府及其职能部门违法。这表明，一些地方政府及相关部门滥占土地问题仍十分严重。
这些地方政府之所以敢于屡闯耕地保护“红线”，个中缘由，除了一些官员法制意识淡薄，权大于法以及权钱交易等腐败因素外，最根本的原因在于受利益驱动和以GDP为考核标准的政绩观的影响。
上世纪80年代中期开始的财政体制改革，确立了各级地方政府与中央政府作为不同经济主体之间比较明确的收益分配关系，使地方政府得到了工业化、城市化发展的自主权。地方政府不仅是政治、行政主体，也是经济主体，他们有扩张财产收益的明显动机和行为。特别是在财政压力和政绩冲动下，地方政府通过土地“农转非”，可以大量获取土地资本增值收益，作为其原始积累。此时，土地已不仅是一种资源，更成为“资产”。地方政府通过土地套现就可以获得政绩，增加财政收入。这就是一些地方政府违法或违规批地的最为本质的动机：批租一块土地，政府就一次性地收取50年至70年的土地收益，而给农民的补偿只有每亩一两万元甚至仅数千元。巨大的级差收益支撑起“经营城市”所需要的资金。据国土资源部统计，截至2002年底，全国累计收取土地出让金7300多亿元。一些市、县的土地出让金收入已经占到当地财政收入的35%，有的竟然高达60%。在巨大的利益驱动下，地方政府批地的规模越来越大。
事实上，在不少城市，地方政府片面追求“以地生财”和开发商对土地的过分投机已形成了合力，这些年，一些开发商通过违规操作拿到很多土地，然后再倒卖土地。有的开发商直接与村、镇等领导签订协议，违法占用农村耕地进行变相的房地产开发。在国土资源部、国家发改委等五部门对全国31个省区市的联合督察整治后的2003年10月份，北京市房山区长沟镇坟庄村委会竟然以建设小城镇的名义征用上千亩的村民承包地。还有些开发商将高尔夫球场与房地产开发联姻，以建球场为名圈占土地进行房地产开发。目前，全国已建高尔夫球场176个，在建或即将完工的高尔夫球场大约还有500个到1000个。以一个标准的18洞高尔夫球场，至少需占用土地1200亩计算，这些高尔夫球场就占地上百万亩。
而以GDP增长论英雄的考核方法也使地方政府陷入一种盲动状态。一些地方官员把追求政绩当作硬道理。这些干部不再仅靠直接抓企业来带动GDP以及就业的增长，而是更多地瞄准了“经营城市”的理念，通过政府集中土地再公开招标拍卖吸引投资的方式，不仅使自己所在的城市短时间内“旧貌换新颜”，而且直接增加本地政府的财政收入和GDP，形成了占地-收益-再占地-再收益的循环。
地价是若干年土地使用期的地租之和，政府卖地实际上是在预支未来利润。从这一层意义上讲，靠卖地来搞城市建设，无疑是急功近利，最终将会影响经济发展的后劲。
从严从紧的土地政策
土地管理随著国家宏观调控的实施，受到了前所未有的重视。国务院日前决定，今年对全国存量土地进行资源调查。据悉，该项工作国土资源部早在去年年底就以《紧急通知》的方式下达给基层，以2004年12月31日为基准日期，到2005年3月前查清城镇闲置土地、空闲地和批而未供地的情况。这是我国历史上规模最大的一次土地“家底”调查。
事实上，近些年来国土资源部等国家部委一直在强调严格执行供地政策，各地也进一步加大了对违法案件的查处力度。国土资源部与监察部先后对10起重大土地违法案件公开查处、公开曝光，在社会上引起强烈反响。2004年上半年，全国发现土地违法案件42297件，已立案32575件，涉及土地面积21689.5公顷，其中耕地13341.7公顷。目前，已收回土地1431.2公顷，其中耕地943.98公顷。
与此同时，为确保我国粮食安全，国家对耕地特别是基本农田严格加以保护。去年开春以来，许多地方及时制止了占用基本农田植树造林的行为，对开发区占而未用的耕地及时复耕，为扩大粮食播种面积创造了条件。土地开发整理项目向粮食主产区、商品粮基地和基本农田保护区倾斜，补充耕地的力度进一步加大。2004年一季度，全国建设用地供应总量74.9万亩，其中存量建设用地37.9万亩，占供应总量的50.5%，初步遏制了过去建设用地供应主要以新增建设用地为主的势头。
金融作为宏观调控部门，配合土地政策，在地产金融信贷方面，严把信贷闸门。从2001年7月的《关于规范房地产信贷业务的通知》，到2003年6月13日在地产行业内引起轩然大波的121文件的出台，再到央行8月23日的“5号令”---即调整存款准备金率由原6%调高至7%，信贷收紧的政策走势不仅一脉相承而且日趋严厉。去年4月，央行再颁新规，决定将金融机构存款准备金率提高0.5个百分点，收缩信贷资金1100亿元。之后，国务院又紧急发文，要求将房地产开发固定资产投资项目(不包含经济适用房)资本金比例从原先的20%提高到35%及以上，从而大大抬高了进入房地产开发的门槛。这些政策措施对房地产业降温起到了关键性的作用。
期待长效制度
今年，是此番国家宏观调控的第三个年头，无论是近期国土资源部发佈的《2005年工作要点》，还是较早时国务院颁佈的《关于深化改革、强化土地管理的决定》(即业界所称的“28号文”),以及近期准备出台的土地督察制度，都透露出一个信息：土地政策将继续从严从紧。
土地是民生之本、发展之基。在我们这个发展中的人口大国，土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。必须充分认识到，严格土地管理，既是贯彻科学发展观，确保经济社会可持续发展的长远大计，也是维护当前改革发展稳定良好局面的当务之急。
有专家分析说，我国人多地少的基本国情，决定了必须实行最严格的土地管理制度。我国耕地资源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承载著世界22%的人口。我们面临的人多地少矛盾，是极为尖锐和突出的。更为严峻的是，有限的耕地资源还在大量减少。从1996年到2003年，全国耕地从19.51亿亩减少到18.51亿亩，7年之内净减少1亿亩。惟一的出路就是实行最严格的土地管理制度，保护和利用好每一寸土地，除此别无选择。
2004年，国土资源管理体制完成的一场巨大变革，就是省级以下国土资源部门从以往的政府组成部门转变为政府工作机构，领导干部则由地方党委管理为主改为由上级国土资源部门管理为主，实现了省级以下国土资源部门的垂直管理。这是中国政府自建国以来对土地管理体制进行的最大一次调整。分析人士称，其将在房地产、土地开发、耕地保护等多个层面产生相当的震动。
而土地总督察制度建设已经被纳入2005年土地管理的主要工作内容之一。这一政策的出台，意味著赋予了土地督察专员更多的权力。首先，土地督察专员有权力对地方政府主要领导在土地方面的违法、违纪、失策、失职行为，向当地人大或上级组织直至中央报告；其次，地方政府涉及用地、征地的行为，如建设项目的论证、审批等，包括土地系统干部的任免，派驻土地督察专员必须参与，併拥有否决权；三是督办权，发现中央政令不畅或怀疑存在重大土地违法情形，督察专员有责令地方政府立即进行调查和处理的权力；四是土地督察专员有追踪线索、传讯要员、调阅案卷、深入基层、依法检查的权力；五是派驻的土地督察专员享有调动省、厅及其所属各级土地执法监察队伍的权力。
可以说，这些土地管理机制的建立与健全，是中央加强和改善宏观调控的一项极为重要的措施。当前，宏观调控仍处在关键阶段，如果放松土地管理，乱上项目、盲目投资就很有可能出现反弹，来之不易的宏观调控成果就会前功尽弃。所以，我们必须建立长效机制，继续把紧土地这道闸门。
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