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北京：储备土地遭遇市场风险的可能性
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http://www.cnestate.com 2005/2/23
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土地和资金是重要的生产要素。加强土地和信贷管理，增强土地和资金的供给约束，是实施经济运行宏观调控的重要手段。近年来，金融管理机构通过运用多种货币手段控制信贷增长、调整信贷结构、推进金融企业改革等措施，加强货币信贷调控。同时土地管理部门通过清理整顿土地市场秩序和调控土地供应以及大力推行土地储备制度和经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，实施土地供给调控。这些措施对于当前遏制一些地区和部门盲目投资和低水平重复建设，确保宏观经济平稳运行，已经起至到了明显的作用。
在取得的这些成就中，土地储备制度的作用不可忽视，而土地储备制度和土地储各机构的发展壮大离不开金融机构的支持。由于资金问题已经成为制约土地储备制度发展的瓶颈，因此，要有效发挥土地储备制度的最大功能，信贷政策和土地管理制度必须协调配合，否则就会影响土地储备制度的推行和最大限度的发挥作用。日前中国银行业监督委员会下发的《关于加强土地储备贷款和城市基础设施建设贷款风险提示的通知》(银监通[2004]75号，以下简称75号文)中就涉及上述问题。该文件指出，土地储备制度在推动我国城市化进程和扩大就业等方面起到了积极的作用，总体情况是好的，但是由于贷款增长迅速等原因，有可能是银行贷款面临较大的市场风险、法律风险和信用风险，应予以高度关注。此前，根据2003年央行121号文件规定，在对房地产开发项目信贷采取紧缩政策的同时，对政府土地储备机构也实行紧缩贷款。应该看到，房地产开发商的盲目圈地和房地产过热主要是由于土地供应无计划、土地出让双轨制和土地市场秩序混乱等原因造成的，根据国家宏观调控的要求，对其采取紧缩的信贷政策是十分必要和及时的。而土地储备机构是代表政府或受政府委托专门从事土地储备开发的机构，土地储备机构从事土地储备和开发活动是为了进一步深化土地使用制度改革，规范土地市场秩序，有关活动体现了政府行为，其目标是加强土地管理实现宏观调控，这与采取信贷政策实现宏观调控的总体目标是一致的。但是，金融机构对土地储备采取紧缩的信贷政策，会在很大程度上限制土地宏观调控的有效实施，造成土地管理和信贷政策在实现宏观调控的总体目标上的矛盾。
至于75号文提到的风险问题，本人认为由于土地储备机构与房地产开发企业具有本质的不同，因此只要土地市场供需平衡。土地储备和供应计划科学合理，土地储备贷款将会产生的风险就有可能被控制在最小的范围内。
土地储备机构是代表政府运营土地，是以土地所有者的身份参与房地产市场活动，是政府有计划主动供地以实现经济持续健康发展的一种宏观调控手段；而房地产开发企业对获得的土地只拥有一定期限内的土地使用权，是以使用者的身份参与房地产市场活动。主要理由是：
从土地储备机构的性质上看
土地储备机构进行土地收购储备和一级开发，目的是在政府获得土地后，将”生地”变成”熟地”，然后有计划的投向市场，确保政府统一供地和实现城市规划，同时实现国有土地资产的保值增值；而房地产开发企业进行的是土地二级开发，目的是在所获得的土地上建造房屋，然后通过出售出租房屋等方式提供给消费者，同时也获取投资回报。
从土地储备和开发的目的上看
土地储备机构主要通过市场供地获得的土地收入来还款，土地作为一种稀缺的资源，在政府计划供地和统一供地的前提下，市场风险相对较小；房地产开发企业主要通过租售房屋获得的收入来还款，一旦房地产租售市场需求饱和或企业经营不善，就面临着较大的市场风俭。同时，房地产开发企业如果不按照国家规定进行开发建设，还面临着被罚款或收回土地使用权的风险。
从土地储备面临的风险上看
土地储备制度作为土地管理制度的一种创新，符合市场经济条件下加强土地管理的要求。当然这并不意味着金融机构对土地储备机构可以盲目发放贷款，从金融机构的角度应优先考虑其对贷款资金安全的要求。因此建议金融机构对土地储备机构发放贷款采取以下考核标准：一是考核土地储备机构所在城市政府在加强土地宏观调控和建立土地储备制度方面的情况。具体包括是否制定了有关推行土地储备制度的政策法规，土地供应是否实现了总量控制和有计划的供应土地等；二是考核地产市场状况。土地市场区域性很强，在某种意义上讲是地区性市场，在不同城市和不同地区，市场状况也截然不同。有的地方市场需求量大，有的地方需求量相对较小。如果储备土地供过于求，就会面临着巨大的资金风险；三是考核土地储备机构资金运作的规范程度。具体包括是否建立了资金风险预警机制、资金监管制度和规范的资金运作程序等 |
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