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“免费午餐”何时了——经营性基础设施有偿使用和工业用地招拍挂出让座谈会综述
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http://www.cnestate.com 中国国土资源报 2005/2/24
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1月26日，国土资源部在北京东方饭店召开了一个“推进经营性基础设施有偿使用和工业用地招拍挂出让工作座谈会”。除了北京、天津、河北三地的国土资源部门负责人外，这三地的交通、水利、建设和工业促进等有关部门的负责人也参加了座谈会，北京、天津、秦皇岛经济技术开发区有关负责人，以及中国石油化工集团公司、中国电力投资集团公司有关负责人也受邀与会。
“会议讨论得非常热烈，有时还很激烈”，一位与会者说。座谈会主要围绕国务院 28号文件提出的要求，就经营性基础设施有偿使用和工业用地招拍挂出让的范围界定和相关条件、政策规定等进行讨论。
并轨与市场化的形势不可逆转
国土资源部副部长贠小苏作为主管这两项工作的部领导，参加了这次会，凸显了国土资源部对这个座谈会的高度重视，以及对这两项工作的慎重。
贠小苏在会上阐释了理解推行这两项工作的重要意义。他说，经营性基础设施有偿使用和工业用地招拍挂出让有利于加快土地市场体系建设，为土地市场的公开、公平、公正交易打下基础；有利于落实中纪委提出的反腐败机制建设，有利于勤政廉政；有利于促进节约和集约用地，保护耕地；有利于促进经济结构调整和经济社会发展；有利于逐步实现国有土地的资产价值。
部土地利用司副司长吴海洋在发言时说，根据土地法律法规规定，以及2001年国土资源部颁布的《划拨用地目录》，4类用地允许以划拨方式取得。就当前情况看，划拨用地存在着几方面的问题：一是随着土地市场建设的推进，划拨用地目录的范围显得比较宽泛；二是一些单位通过划拨方式取得用地时，宽打宽用的现象很严重；三是随着土地市场的逐步规范和我国加入WTO，划拨用地使土地使用“不公平”现象日益显现；四是一些投机者利用划拨用地牟取利益，不利于中央的反腐倡廉的要求。
根据中央要求，今后改革的方向就是要使划拨用地和有偿用地在土地使用上逐步走向一致，进行“并轨”。吴海洋认为，严格控制划拨用地目录，是推进市场建设和集约利用的需要，因为从许多地方看，“取得成本低和保有成本低是造成土地大量浪费的重要原因”。
这个司的另一位副司长冷宏志说，工业用地招拍挂的核心是推进土地市场化进程，目的是推进土地的集约利用。他认为，工业用地招拍挂已经到了可以开展的时候。根据中央文件和经济工作会议精神，在土地使用上转变利用方式刻不容缓。推进集约用地重要措施之一就要大力发挥市场作用，因此工业用地招拍挂迫在眉睫。他指出，各地在招商引资中，“普遍存在压低地价的情况，越是好的项目越明显”。
冷宏志认为，逐步开展工业用地招拍挂是具有现实可行性的——已经推行多年的经营性用地招拍挂的经验、程序为工业用地招拍挂提供了很好的借鉴；一些地方已有很好的范例，如青岛、温州、绵阳、南充都有工业用地招拍挂的成功例子；从土地供给与需求的关系上看，需求大而供给少，很多地方变招商引资为选商引资，开始设置门槛，已经从过去的买方市场变为卖方市场；规划的逐步完善，工业的功能区已经明确，为工业用地招拍挂提供了规划条件；国务院28号文件改变了过去土地跟着项目走的模式，要求主动供地，项目必须经过土地和项目预审；信息手段进步，打造了竞争的平台，如中国土地市场网开通运行良好，地价监测系统正发挥着积极作用。
河北省厅副厅长史东升认为，这两项工作是落实宏观调控和国务院28号文件的重要保证。他同时提出，要搞好“经营性基础设施”的界定工作，划定的范围、标准宜粗不宜细。
对国土资源部在出台政策前听取企业的意见，中国电力投资集团公司的袁向东表示非常高兴。他认为，土地价格对电力项目有影响，但很小。现在对电力企业影响最大的是煤炭价格，而土地成本在其总成本中只占很小一部分。鉴于国外电力企业占地普遍比国内同等规模电力企业占地少的事实，他建议，要通过行业规划和土地利用总体规划的协调和强化用地指标，来促使企业主动集约用地。
来自秦皇岛和天津经济技术开发区的苏景文和韩邦山认为，推行工业用地招拍挂对于有效避免一些中小开发区的恶性竞争、优化招商引资环境以及有利于国家级开发区的健康发展，都具有重要的意义。他们希望，能尽快在全国出台相关政策，推动这项工作的落实。
技术问题成为成败关键
天津市规划与国土资源局副局长蔡云鹏说，这两项工作体现了公平，体现了维护国家利益。同时，“必须要解决大量技术问题”，比如如何界定基础设施用地是经营性还是非经营性，又如工业用地招拍挂的程序、方式、范围等问题。
天津市建委副主任张泉芬认为，推进经营性基础设施用地有偿使用和工业用地市场化的方向毫无疑问，但如果不是全国统一进行，就会出现有的地方吃亏，有的地方占便宜的情况；工业用地招拍挂也是一样，客观上会影响一些地方的工业招商引资力度和速度。她建议，现阶段应该多做调研，界定经营性基础设施用地应尽量准确、周全。
北京市工业促进局的冯海认为，集约用地是必然趋势，土地供应公开透明也是必须的。但工业用地招拍挂要分高端项目和普通项目，因为这两者不具备可比性，很可能出现政府想要引进的高科技企业在地价上竞争不过一般加工业的情况。他认为工业用地中规定投资密度，就保证了建设；有了公开的出让方式，就保证了透明；有了底价，就保护了国家利益；对于高科技企业特别是涉及国家经济安全和科技战略的企业要给予特殊扶持。
北京市建委开发办的孙乾提出，工业用地招拍挂是否是解决问题的唯一手段?招拍挂是否能解决后续的所有管理问题?他建议，各部门要相互合作，统一考虑，统一衔接；程序上要符合客观规律；应在不同地方、不同行业选择试点。
当然，由于这两项直接触及部分部门和行业，不同意见甚至反对意见的存在是不可避免的。他们建议，国务院《决定》中提出“逐步”推进，国土资源部应该慎重出台政策，可以选择一定的行业进行试点。
还需多方调研
实际上，在这次会议之前，国土资源部的有关人士就到深圳等地就经营性基础设施用地有偿使用和工业用地招拍挂工作进行了深入的调研。在此基础上，国土资源部对这两项工作已经有了一个初步的构想。
吴海洋认为，关于对经营性基础设施用地的界定，应该“以土地作为条件，以营利为目的”。他说，目前反映得比较强烈的是“收费公路”，以及以营利为目的的教育、医院、卫生、科研、电力基础设施建设，在用地上存在“不公平”的现象。
他表示，这项工作在时间安排上已经有一个初步考虑，即今年上半年要出台一个相关文件。同时修改划拨用地目录，进一步明确划拨用地范围。
关于工业用地招拍挂的范围，冷宏志列举了四种，分别是标准厂房用地、替代性强的轻工业用地、限制性产业用地、以及有两个以上用地意向的土地。他说，工业用地招拍挂的首选方式应为挂牌出让，因为这种方式兼具拍卖的性质，又有协议出让的味道，但和协议有本质区别。在制度安排上，统一强制是工业用地招拍挂的本质要求，公开竞争是核心，监督落实是保障。
针对大家担心的一些问题，如会不会影响招商引资，冷宏志认为这个问题不大。因为土地成本在项目的总成本中不是很大，真正有实力的项目不会因此而放弃；全国统一执行，大家都在同一起跑线上，不会影响招商引资；即使是横向的国家竞争，我国也不会在招商引资上处于劣势。
关于工业用地会不会提高工业成本的问题，冷宏志认为，用地性质决定了地价，工业用地招拍挂不可能达到房地产的价格，其最后成交价格也会在工业企业可以接受的范围内。
在听取各方面意见后，贠小苏认为，各方面的基本观点是一致的，即推进经营性基础设施有偿使用和工业用地招拍挂出让工作的趋势和原则是不容质疑、无需讨论的，但需要解决条件、时机、具体操作方法等问题。他指出，综合各方面考虑，这两项工作既重要又复杂，必须坚持“积极稳妥，逐步推行”的原则，经过几年的努力，使其达到一定水平。
贠小苏还强调，在推进市场化、深化改革的进程中，要加快各类土地供应的公开化进程。信息公开的难度并不大，重点是要做好相关工作，使之更加完善，从而为下一步实施经营性基础设施有偿使用和工业用地招拍挂出让工作和加快土地市场建设打下基础。要在过去的基础上，进一步研究土地供应公开的范围、方式、方法等等，同时鼓励各地积极主动探索行之有效的措施。
贠小苏说，今后一段时间关于这两项工作要做好5个方面的调查研究论证：一是要研究国际上特别是与我国发展历程相似国家的相关法律法规建设；二是要做好经济社会各行业的分类研究；三是要总结一些已经实施工业用地招拍挂出让的地区取得的好经验、好做法；四是要梳理各类法律法规，从中发现矛盾，找出问题，进而解决问题；五是要召开不同层面人员参加的会议，更广泛了解、征求各方面的意见。
显然，国土资源部并不想通过一次座谈会就解决所有认识和技术问题，已有准备对各方面的意见给予充分的考虑。什么时候出台相关政策，以及具体的内容如何，目前都还是一个未知数，但有一点可以肯定：推进土地资源的市场化配置和土地供应的公开化进程的决心不会动摇。 |
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