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    杭州：城市化发展的空间约束与对策

    http://www.cnestate.com　 　 2005/2/25
    　　分析长期以来制约杭州城市空间发展的因素，主要体现在两方面：其一是城市扩展缺乏空间。主要体现在行政区划狭小对杭州城市扩展的制约以及市规划、土地利用规划与行政区划不一致对城市扩展的制约两点上；其二是建设用地供应不足。目前虽然建设用地指标审批有所松动，通过申请可以增加建设用地指标，但在目前的土地管理政策下，解决杭州城市化进程对土地需求和空间扩展制约仍存在两方面，即如何处理后备土地资源供应不足和建设用地不足时出现的问题。

    　　杭州市城市发展面临空间狭小和建设用地不足等问题。市区行政区划的调整，表面上看为解决了城市发展空间问题。但要真正解决这一问题，尚需经过一段时间的磨合，毕竟新区的基础设施尚无法与老区相提并论。通过新一轮城市总体规划的编制与实施，新区最终会与老区融为一体。然而城市发展空间的扩大并不能从根本上解决建设用地不足的问题。要真正解决这一问题必须转变土地利用观念，“开源”与“节流”相结合。一方面要增加土地有效供给，一方面要积极探索集约利用城市土地的新模式。

    　　一、加快编制与调整后的行政区划相协调的城市和土地利用总体规划编制

    　　由于城市建设总体规划和土地利用总体规划与行政区划的不协调，行政区范围扩大对解决杭州城市空间扩展行政区面积过小的制约没有实质性的意义，只有编制与调整后的行政区划相协调的城市和土地利用总体规划，才能真正解决长期以来因为行政区面积过小对杭州城市扩展的空间约束。
    另外，面对经济全球化和信息化的趋势，两个规划应具有较强的超前意识，为未来的发展留有一定的余地。为适应现阶段城市空间向区域转化的趋势，特别应注重城乡空间一体化的发展。从空间上应从区域的角度考虑城市规划，行政区划的再次调整，为开展杭州都市圈规划创造了有利条件。在都市圈范围内探索城市与土地两个规划相融合规划形式，建立”自然——空间——人类系统”的整体格局和发展模式。

    　　二、开展土地集约利用研究，探讨土地集约利用的城市发展途径

    　　虽然积极开拓城市建设用地有效供给不失为解决建设用地需求与耕地可供给量之间矛盾的有效途径，但我们应清醒地意识到，建设用地指标匮乏是一个普遍问题，单纯依靠存量土地的挖潜是无法彻底解决这一深层次矛盾的。要解决这一深层次问题，必须解决土地利用的深层次问题，即转变土地利用观念，由外延扩大的粗放式用地模式转变为内涵式的集约用地模式。

    　　新时期应积极探索土地资源优化配置的模式，从各个层面上集约利用土地，提高土地利用效益。通过旧城改造和用地置换将老城内的企业分批搬迁到郊区的工业园区，一方面提高了土地利用效益，一方面也缓解了城市污染严重的问题。在市区农村积极探索多层公寓等方式，逐步淘汰单户建筑，严格查处一户多宅问题，积极探索农村宅基地有偿使用，对超指标部分成倍提高使用费；同时加大农居点的撤扩并力度，加快中心村规划建设，积极推行多层农居点建设，多层次、全方位地提高农村居住用地的利用率。对市区六城区与肖山、余杭新区及部分郊县的一些基础设施可以共建共享，避免重复建设，减少土地的无效和低效利用。

    　　三、盘活存量土地，增加土地有效供给

    　　在目前城市化迅猛发展时期，建设用地对耕地的需求与可供给量之间的矛盾日益尖锐，而城镇内部依然存在大量的闲置和低度利用土地。盘活城镇存量土地和置换低度利用土地成为新时期增加土地有效供给的有效途径之一。据98年杭州市土地管理局对杭州市区土地证书年检统计，市区1至5级土地范围内尚有工业仓储用地近900公顷，即使是城区8个比较繁华的街道，尚有工业仓储业用地45公顷。可见城镇内部存-土地的潜力十分巨大。然而现行的土地管理和交易制度，不利于这些存量和低度利用土地和低度利用土地的入市交易，难以．形成建设用地的有效供给。

    　　在此形势下，进行制度创新，改革现有土地产权交易制度，建立符合市场经济的土地统一收购储备制度，促使城市内部大量存量和低度利用土地进入市场，增加建设用地的有效供给量，是解决城市化进程中建设用地对耕地需求与供给之间的矛盾的明智之举。可喜的是，目前我市已初步建立起符合现阶段市场经济条件的土地收购储备制度。同时通过提高耕地占用税费，制定旧城改造、原地拆建等利用存量土地的优惠政策，这样”内松外紧“的用地政策，形成有利于盘活城市存量土地的经济机制。今后应进一步完善这一制度，盘活更多的存量和低度利用土地，增加土地有效供给，缓解建设用地紧张的局面。

    　　在今后一段时期内，盘活城市存量土地的重点应放在企业用地上，由于企业普遍具有占地面积大、土地效益低、占地区位好等特点，存量土地的潜力最大。应通过置换、挖潜、市场化等多种途径来盘活企业存量土地。

    　　四、加强土地整理与复垦工作，增加用地指标

    　　在新一轮土地利用总体规划中，要求保持耕地总量的动态平衡，而土地整理是目前增加耕地的最有效途径之一。《土地管理法实施条例》第十八条第二款规定“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作抵折建设占用耕地的补偿指标”。这种规定，鼓励了土地整理，建立了多整理多得利的机制。同时，省政府规定，土地整理项目完成后，按实际增加有效耕地面积的70％下达建设用地指标。这项用地指标主要用于经规划批准的基础设施建设和中心村、小城镇以及工业小区的建设。这种机制的建立，为增加建设用地有效供给提供了有利条件。城市发展应充分利用这种有利机制，加大整理力度，为建设用地提供更多的用地指标。根据《杭州市城市土地利用总体规划》，1996年杭州市原市区农村居民点人均用地高达172．73m2，远远超出浙江省农村居民点人均用地最高不得超过100m2的规定，更是高出杭州市郊农居点人均用地指标60m2近两倍，可见潜力十分巨大。应以市区农居点整理为突破口，增加建设用地的指标。

    　　五、通过用地指标的易地平衡，解决杭州城市化过程建设用地需求与指标的矛盾

    　　由于杭州市区人多地少，缺乏后备土地资源，而建设用地需求量又大，供求矛盾十分突出，根本无法达到占补平衡。为解决这一问题，必须开拓思路，转变观念，必须突破行政区的局限，易地造地，将基本农田外移到行政区划范围以外。杭州市已开始这方面的工作，今后应根据城市发展对耕地需求的轻重缓急，积极稳妥地推进易地造地和基本农田的指标外移工作。但必须指出的是，在保证城市发展用地，进行易地造地和农保指标外移的同时，必须保留足够的农副产品基地用地以及必要的生态绿色开敞空间，以保持市区的可持续发展。

    　　杭州市是一个典型的人多地少的城市，市域内后备土地资源有限，目前将耕地易地平衡和基本农田外移仅局限于浙江省内的政策规定，不能从根本上解决杭州城市化进程中空间扩展对耕地的需求。面向全国不仅能从根本上解决后备土地资源供应不足的问题。还可节省一大笔耕地异地平衡和基本农田外移的费用。

    　　六、充分发挥政府在土地资源配置过程中的宏观调控作用，提高土地利用率。

    　　在目前土地资源紧张的情况下，应充分发挥政府的宏观调控作用。这一思想已在1997年中央11号文件中得到充分体现。这种调控作用的关键在于强化土地利用总体规划的地位，实施土地用途管制，建设用地审批必须符合规划。这种调控可以通过法律、行政的途径来实现，但在市场经济体制下，应强化通过市场机制来实现。

    　　其一通过城市土地的级差地租来调节城市土地利用的地域结构，工业用地逐步外迁，旧城改造逐步提高容积率。其二坚持”谁集约利用土地谁得益“原则，制订和完善有利于盘活存量土地，提高土地利用效益的政策，推动城市用地的集约利用。