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    衢州：建立出让金征收管理新机制
    ——加强土地出让金监管的调查

    http://www.cnestate.com　 国土资源报　 2005/3/4
    　　审计后的反思

    　　1998年以前，衢州市土地出让金的管理工作一直由国土部门实行统收统支管理。 1998年5月，衢州市政府决定对国土部门 1992年-1998年的土地出让金收支情况作一次全面的审计。结果审计部门足足花了3个多月的时间才基本搞清，并审计出该部门一名出纳利用时间差，采取出让金收入不及时入账、不存专户、另开户头贪污利息的犯罪案件。这次审计给国土、财政部门敲响了警钟，也引起了衢州市领导的高度重视。从1998年至今，衢州市先后研究制定了《衢州市本级土地使用权出让金征收管理暂行办法》、《衢州市城市国有土地使用权出让管理办法》、《关于加强衢州市区改制企业土地资产管理的若干意见》、《衢州市区改制企业土地资产管理有关补充规定》和《衢州市国有土地使用权招拍挂管理办法》及《衢州市本级基本建设项目财政性资金直接支付管理办法》等一系列配套管理制度，为加强和规范土地出让金管理提供了强有力的制度保障。

    　　规范征收管理

    　　衢州市从制度上明确了财政部门为土地出让金收入的主管机关，国土部门为土地出让收入的征收机关，其他部门和单位一律不得代为征收，并按照“国土开票、银行代收、财政统管”的原则，建立了“国土征收、财政监管、政府所有、收支两线”的土地出让收入征收管理机制。在具体工作中，主要围绕“两清两建三规范”目标，来开展土地出让金管理工作。

    　　“两清”，即清理土地出让金收入过渡户和土地出让金专用票据。按规定对国土部门开设的土地出让收入过渡户和土地出让金票据进行全面清理，并按宗地逐笔核查，摸清底数，堵塞漏洞。取消收入过渡户后，收回并核销已填写的土地出让金票据，对欠缴的土地出让金按宗地进行登记造册。

    　　“两建”，即建立土地出让金收支专户制度和土地出让金专用票据领用、结报和核销管理制度。一是建立专户核算体系。由财政部门按规定在非税收入财政专户体系中建立土地出让金专户，用于核算与管理国土部门向土地受让人收取的土地出让金和在土地出让过程中收取的征地费和保证金等。土地出让金财政专户按资金性质和土地出让收入管理体制，再分设土地出让金、征地费和竞拍保证金分户。同时，国土部门按规定全部取消自行设立的土地出让金收入过渡户，并在财政部门指定的代理银行设立“土地出让金支出专户”。专项用于接纳与核算财政专户核拨的土地出让成本。二是建立“凭证领购、限量发放、定期结报、核旧换新”的土地出让金专用票据管理机制，实行以票管收。国土部门根据土地出让金征收需要，向财政部门申请领用土地出让金专用票据。财政部门按照“限量发放、定期结报、核旧换新”要求，结合土地出让金财政专户收入执收情况，限量发放专用票据，并由国土部门在按规定填开使用后，按月及时负责向财政部门进行结报与核销。经财政部门审核无误后，再按规定办理票据核销和换发手续。

    　　“三规范”，一是规范土地出让金征收行为。规定国土部门在土地征用出让过程中收取的土地出让金、征地费和保证金等收入，按照票据分离的要求，统一缴入财政专户，实行收支两条线管理，不得在部门和单位滞留。土地征用协议和土地出让合同签订后，由国土部门负责填写“建设用地费用结算表”、“缴交国有土地使用权出让金登记单”及土地出让金专用缴款书等，作为缴款通知书分别送交财政部门、项目用地单位或土地受让人。其中征地费及相关税费由项目用地单位根据征地协议和专用缴款书等，直接缴入土地出让金财政专户——征地费专户；土地竞买保证金和土地出让金由竞买人或土地受让人凭国土部门开具的专用缴款书等直接缴入土地出让金财政专户。二是规范土地出让金专用票据使用行为。土地出让金专用票据由财政部门委托国土部门负责填开使用，财政部门负责进行收入结报与票据核销工作。国土部门根据签订的土地出让合同规定和财政部门出具的土地出让金缴清证明，负责填开使用土地出让金专用票据。土地出让金专用票据填写后，由国土部门按月定期向财政部门办理结报与核销手续。土地出让金专用票据是办理土地出让金收入结报和土地使用权证的主要依据。三是规范土地招标、拍卖和挂牌出让行为。建立国土部门牵头，规划、建设、计划和财政等部门参加的土地出让工作协调机构，对包括出让土地的前期开发、规划条件、底价组成、保留价测算和参与竞买人资格等内容进行集体汇审，规范土地出让行为，增强土地出让工作的科学性，确保土地出让收入的及时征收和收益最大化。

    　　严控成本支出

    　　土地出让金收支管理环节多而复杂，监管措施能否到位直接影响着土地出让金的使用效益。为此，衢州市从土地征用、收购储备、前期开发、组织出让和成本费用支拨等各环节入手，加强对土地出让金收支活动的监管。

    　　一是加强土地征用成本费用的监管。根据统一征地包干办法，由国土部门负责与项目征地单位签订土地征用包干协议，并按规定将收取的征地包干费用缴入财政专户。同时，将包括征地包干协议和按规定填写的“建设用地费用结算表”等资料按月集中报送财政部门，财政部门根据其报送的宗地征用资料建立征地宗地台账，并作为审核拨付征地补偿费用和划缴相关税费的主要依据。

    　　二是加强土地储备资金监管。衢州市分别从加强土地储备计划和银行贷款计划管理、协调土地储备资金调度、严格土地储备资金使用和实行土地储备资金与机构经费分帐核算管理等方面入手，强化土地储备资金监管，控制资金管理风险，提高土地储备资金运作效益。土地储备资金专项用于收购储备土地的各种补偿性、开发性成本和银行贷款利息等支出，不得用于储备机构人员经费及管理费用支出。土地储备资金按照“封闭运作、单独核算”的原则，参照企业会计制度，实行宗地核算管理。同时，建立土地储备资金报表制度。土地储备机构按月单独编制土地储备资金财务会计报表，定期报送财政部门进行审核监督。土地储备机构的正常经费纳入财政预算管理，编制部门预算，由财政单独核拨，单独监管。

    　　三是严格土地出让金业务费收支管理。衢州市取消了土地出让业务费按实列支的做法，研究制定了土地出让金业务费返还标准。按照“结清一宗，核拨一宗”的原则，核定并拨付土地出让金业务费。土地出让金业务费统一在缴清全部土地出让金并进行宗地清算时核拨，拨付的土地出让金业务费纳入国土部门财政专户，实行部门预算管理。

    　　四是规范征地费用保证金支付、退付行为，建立征地费支付备用金制度和土地保证金直接退付办法。为便于衢州市国土资源局及时足额地支付土地出让成本费用，财政部门按月从财政专户划拨足够的备用金到“土地出让金支出专户”，由国土部门按征地包干协议等负责直接支付，并于次月五日前，向财政部门填报“国有土地使用权出让金成本结算单”，结算和申领所支付的征地成本费用，以补足当月的备用金。对发生大宗土地征用且当月备用金不足以支付的，国土部门可填写大宗土地征用成本支出计划表，报财政部门审核并单独追加单宗土地征用成本支出资金。