|
|
| |
|
如何评价集约用地？
——建设用地集约利用评价指标体系的构建
|
|
http://www.cnestate.com 中国国土资源报 2005/3/7
|
■由于建设用地功能的多样性，很难简单地采用经济投入产出指标对其集约利用状况进行衡量或评价
■评价区域用地效益，应该从区域可持续发展的角度，对用地数量、分布，及其对区域经济、社会、生态和人居环境等的影响进行综合评价
■为科学评价建设用地集约利用状况，本文设计了一套区域土地评价指标体系
编者按：基于我国国情，集约用地是必须长期坚持的原则，这已成为我们的共识。而相关理论成熟的标志之一是，可以作出量化的分析判断。中国人民大学土地管理系的两位学者在构建建设用地集约利用评价指标体系方面，作出了先人一步的探索。
我国正处在经济快速发展、城镇化水平高速提升、农地非农化明显加快、建设用地需求大量增加的过程当中，而与世界上大部分国家相比，我国的基本国情是人多地少，耕地更少，这就决定了我国只能走土地集约利用的道路。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出实行严而又严的土地政策，也就是要实行最严格的土地管理制度，其中的一个亮点是明确提出“实行强化节约和集约用地政策”，从近期和长远看，这是解决我国十分尖锐的人地矛盾的明智之举。
集约用地面临众多挑战
土地集约利用是人类文明用地的产物，其概念最早来自农业用地集约利用的研究，是李嘉图等古典政治经济学家在地租理论中首先提出来的。所谓农业用地集约利用，是指在一定面积的土地上，集中地投入较多的生产资料和活劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式。相对于农业用地的利用而言，建设用地集约利用由于建设用地功能的多样性，土地利用价值或效果在很多方面不是经济指标所能衡量的，也就是说，很难简单地采用经济投入产出指标对土地集约利用状况进行衡量或评价，建设用地集约利用的内涵远较农业用地的集约利用复杂而丰富。
迄今为止，中外学者对于城市土地集约利用的概念和内涵尚未达成共识。因此，区域建设用地集约利用是一个需要深入研究的问题。区域是一个不断发展的综合体，人们对区域土地利用的认识与实践也是一个不断探索的渐进过程。这使得区域土地的利用具有很强的区域性和动态性，不同区域，在不同发展阶段，建设用地集约利用所呈现的特征都不相同。这对开展建设用地集约利用是一个巨大的挑战。区域规模，区域用地的建筑密度、建筑容积率、用地结构比例等用地指标到底控制在怎样的范围最佳？区域土地资源供求状况、区域管理制度（特别是土地制度）、区域公共物品的提供等等各种条件究竟是怎样影响区域土地集约利用的？加之我国现阶段正处于区域化快速发展的时期，区域用地条件变化频繁，而广袤的国土又使区域特色众彩纷呈。
总之，建设用地集约利用的宏观、微观，静态、动态的各种影响因素的自身特征、发生环境、作用机制、影响规律等等研究面临众多的挑战。建设用地集约利用领域还有许多课题等待发掘和深入研究。
建设用地集约利用研究的一个关键问题是建设用地集约利用如何评价，本文对建设用地集约利用评价指标体系的构建作出阐述。
集约用地的评价目标
建设用地集约利用评价是通过设计一整套建设用地集约利用评价的指标体系，通过对区域各项指标的衡量和分析，探索不同背景下建设用地集约利用的标准及其评价方法，进而对区域土地的集约利用进行评价。建立评价指标体系的根本目的在于，通过制定适当的评定和度量指标，定性与定量相结合地反映和衡量区域建设用地的现状和未来趋势，为区域土地利用规划和计划的编制提供科学依据。
建设用地集约利用是一个没有止境的动态过程。不断提高区域土地的利用率，改善区域居民的生活环境，是区域土地资源配置的永远目标。
土地集约利用评价是促进这一目标实现的重要手段。为此，建设用地集约利用的评价目标可以概括为以下几个方面：
——通过建设用地集约利用评价，使人们更为深入地把握建设用地集约利用在空间上的分布和在时间上的演替规律，进一步了解各个建设用地集约利用影响因素产生作用的机制和在不同的环境条件下各自所发挥作用的大小，推动建设用地集约利用研究工作的开展。
——通过建设用地集约利用评价，为土地行政主管部门更及时地掌握区域土地利用状态，科学制定建设用地集约利用的政策法规、措施、运作模式等提供依据，促进区域土地管理制度更加合理、有效。
——建设用地集约利用评价的最终目的是，促进土地在区域不断发展中形成合理的集约度，只有这样，区域的发展才能可持续，区域居民才能充分享受区域发展所带来的生活质量的全面提高。
特别应该指出的是，如前所述，和农业用地集约度评价不同，区域建设用地集约度是一个集合的概念，它是由多种指标综合分析所得出的结果。由于每一个区域自然禀赋、历史渊源、区域规模以及所处发展阶段等都存在这样或者那样的差异，它们的评价标准当然也就有相当大的差异，所以区域间的单项或若干部分指标是可以比较的，而关于区域土地集约利用综合评价的结果可比性并不强。因此，区域土地集约利用评价的目的主要用于指导特定区域土地资源利用的集约化和合理化，而建设用地集约利用的状况也只能在部分层面上才是可以比照的。
集约用地评价体系的功能
在具体操作中，不仅要对评价指标中各个要素现状进行静态评价，还要对目前区域土地利用方式所导致的资源和生态变化、经济效益等方面的动态变化进行预测预报。因此，建设用地集约利用评价指标体系必须具备三种功能：解释功能、评价功能和预测预报功能。
评价指标体系的建立可从资源环境、经济、社会因子出发，从影响区域土地利用的主要因素的分析入手，既反映建设用地集约利用数量水平，又反映质量水平，从而使指标体系准确地反映区域土地利用状况。
集约用地评价的技术路线
总体来说它包括以下几个实施步骤：首先，确定评价目标区域的范围，并对目标区域展开数据收集；其次，对区域的自然禀赋、历史渊源、发展水平以及区域规模等进行分析，对区域土地的规模等级、土地利用模式和区域所处的发展阶段进行定性评价，为接下来的评价标准的确定作准备；再次，对照评价指标体系，通过评价标准认定的六种方法对评价标准进行确定；最后，运用层次分析法、专家咨询法和模糊评价法等多种评价方法，确定各指标权重，综合评价区域土地集约利用状况，得出评价结果；对评价结果汇总和分析，得到对建设用地集约利用的科学指导意见。
集约用地评价体系的构建
建设用地集约利用评价指标体系就是在土地资源学、经济学、环境科学、系统科学等基础理论的指导下，在具体分析区域土地集约利用目标、标准，土地利用现状的基础上，通过设计一整套建设用地集约利用评价的指标体系，探索不同背景下建设用地集约利用的标准及其评价方法，进而对区域土地的集约利用状况进行现状调查与趋势分析。
建设用地集约利用评价指标体系应该是一个有机的系统，这个系统要基本涵盖区域土地利用各方面的内容。这是因为，区域用地效益是一种综合效益，在评价区域用地效益时，从严格意义上讲，只基于经济效益是十分不足的，应该从区域可持续发展的角度，结合多方面的因素，对区域用地数量、分布，及其对区域经济、社会、生态和人居环境等的影响进行综合评价。
建设用地集约利用评价指标选取的原则
本文所论述的区域土地集约利用评价主要是从宏观上对区域土地集约利用状况进行综合评价，该层次评价指标的选取应遵循以下几项原则：反映区域建设用地集约利用的指导思想，内部逻辑清晰、合理；注重单项指标在指标体系中的指示作用；指标选取应注重可行性、可操作性及相对完备性，尽量减少指标之间代表意义的交叉涵盖；含义简捷，较易于获取，代表的信息量大；由于建设用地集约利用具有动态性，指标要有弹性，能适应一定的变化。
建设用地集约利用评价指标体系的框架
为科学评价建设用地集约利用状况，本文设计了一套区域土地评价指标体系，包括主目标层、子目标层和指标因子层。
主目标层包含区域土地利用基础条件、建设用地集约利用现状、建设用地集约利用相关因素以及建设用地集约利用发展趋势四个部分；其中，区域土地利用基础条件包括区域土地利用自然条件和区域土地后备资源两个子目标，建设用地集约利用现状包括区域土地负荷状况和区域用地结构两个子目标，建设用地集约利用相关因素包括区域人居环境和土地资源配置机制两个子目标，土地集约利用发展趋势含土地集约利用发展趋势一个子目标；在子目标层之下，包含了区域地貌状况、土地后备资源保证度、区域地均容积率等 30个指标因子。
建设用地集约利用评价参考标准值的来源
由于区域间存在各种各样的差异，不应该采用统一的标准值对所有区域土地的集约利用状况进行评价。笔者认为，在实际评价过程中，针对不同指标特征和区域自身特征，可以采用以下的方法进行不同区域评价标准值的确定：
采用国家或地方制定的规范标准；采用国内临近区域内同规模、同类型区域的最高水平值；采用该区域的历史发展趋势确定的合理水平值；参照发达国家相关标准；向各方面专家咨询；对区域内居民进行问卷调查。
建设用地集约利用评价指标体系
通过上文的逐步分析，可以得到表 1所示的建设用地集约利用评价指标体系。在使用该指标体系进行评价时，可运用专家咨询法确定以下指标体系中各指标的权重或贡献率，以计算出综合评价的结果。
|
|
|
