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    土地执法监察，怎样才能更有效

    http://www.cnestate.com　 　 2005/3/7
    　　●一个不争的事实是，法律没有赋予国土资源部门任何强制执行权，在对违法行为的处罚方面，有关法律法规的规定显得过于原则、笼统，较难操作。
    　　●现阶段，公安部门介入对有效制止毁坏耕地、违法用地的行为起着不可替代的作用，建议建立土地公安联合执法机构。
    　　●实行省到市、县土地监察队伍垂直管理。这种做法，与土地实行用途管制制度、体现省级管理为主的模式相吻合。
    　　
    　　《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（以下称《决定》）对进一步加强土地执法监察提出了更高的要求。《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》中明确要求：“实行省级以下国土资源管理体制改革后，要进一步强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察责任。”建立有效的土地执法监察体制，对全面贯彻落实《决定》，实行最严格的耕地保护制度，具有十分重要的意义。
    　　
    　　现状与特点
    　　土地执法监察，是指县级以上国土资源部门按照法定程序和方式，依法对本辖区内土地管理法律法规执行情况进行监督检查，对违法者实施处罚的活动，从而保证土地管理法律法规的实施，保证正常的土地管理秩序。目前，土地执法监察工作具有难度大、危险性大等特点，主要表现有：暴力抗拒土地执法的情况时有发生。

    　　《土地管理法》对未经批准非法占用土地、非法转让土地行为的处罚规定：拆除或者没收并可处以罚款。这种情况下，土地执法人员与违法当事人之间很可能发生冲突。据对 14个省的统计显示，近年来土地执法人员在依法执行公务时遭到围攻、殴打的事件达 2．7万件， 200多人重伤，全国已有 8位土管员在执行公务时壮烈牺牲。
    　　
    　　法律法规的有关规定过于原则、较难操作。《土地管理法》虽几次修改，但仍没有赋予国土资源部门任何强制执行权，国土资源部门缺乏强有力的执法手段。在违法行为的处罚条款方面，仍过于原则、笼统，较难操作。如《土地管理法》第八十三条规定：“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。”但对有什么“权”？如何“制止”？法律没有明确，因此很难实施。尽管由于各地情况千差万别，《土地管理法》不可能过于具体或细化，一些可操作性条款只能在地方法规或行政规章中予以明确，但一个不争的事实是：法律授予国土资源部门的执法权力十分有限。
    　　
    　　查处政府违法用地难度较大。绝大多数行政执法活动中，一般不会直接将政府或政府相关部门作为执法相对人。土地执法监察则不同。审批用地发证、收回土地使用权等具体行政行为，尽管是国土资源部门具体操作、实施，但最终是以政府名义作出的。而行政处罚，则依法由国土资源部门直接作出。机构编制仍由同级政府管理的国土资源部门，就难免处于查处政府或其部门的尴尬地位。
    　　
    　　土地执法监察难以得到理解。查处走私、贩毒、假冒伪劣等行政执法活动，民心所向，有的是国际上通行的做法。而土地执法监察则不同，由于土地执法监察维护的是国家全局利益、长远利益，往往会在较长一段时间内难以得到理解。例如，一方出租集体土地，一方出资进行非农业建设，是典型的违法用地，但这种违法行为一般情况下无人举报。因为对农民来说，一年辛苦劳作，除去化肥、农药等开支，收入远不如收到的租金，与耕作相比，此举还显得“旱涝保收”。
    　　
    　　必要性与原则
    　　
    　　保护耕地的需要。由于种种原因，我国耕地下降趋势仍未改变。权威资料表明，从 1997年至 2004年，全国每年仍净减耕地数百万亩。

    　　土地执法监察自身特点和土地管理体制改革的需要。《土地管理法》实施已近 20年，土地“执法难”的问题一直存在，除社会成员的法律意识总体不高和其他许多原因外，一个主要的问题在于土地执法监察体制上存在一些弊端。

    　　维护市场秩序和法律尊严的需要。据国土资源部最近统计，2004年全国共查处违法用地 7．0646万件，涉及土地面积 3．5万公顷。这个数字说明，全国违法用地形势仍十分严峻，土地执法监察工作任重道远。

    　　我国土地执法监察的现状、特点以及我国的基本国情，决定了土地执法监察体制必须加以完善。我国土地执法监察体制改革应遵循以下原则：

    　　从实际出发，实事求是的原则。在改革模式上允许各有特点，在改革进程中不强求一致，应当因地制宜，决不能生搬硬套。只要有利于保护耕地，保护土地资产，有利于调动执法人员的积极性，有利于查处各类违法用地案件，都可以试。土地执法监察体制改革，不能脱离国家整个行政执法体制改革的大环境。一般来说，沿海地区、经济发达地区的改革可以先行一步。

    　　体现违法必究、执法必严的原则。土地执法监察应切实做到违法必究，执法必严，从而对违法用地者产生强大的震慑力。即使政府或政府部门违法用地，也同样应该得到处罚。

    　　与整个土地管理体制改革相结合的原则。土地执法监察是土地管理工作的重要内容，两者的关系是局部与全局的关系。目前各地实行省以下国土资源管理体制改革的情况虽有一定差别，但强化土地执法监察体制必须与土地管理体制改革相结合。

    　　方法与思路

    　　建立有效的土地执法监察体制，必须分析新形势下土地违法行为的特点和规律，在各地实行省级以下国土资源体制改革的基础上，建立起符合我国基本国情，能独立行使土地执法监察职权，具有高度影响力、约束力、管制力的现代监察体制，确保我国国民经济可持续发展。

    　　建立土地公安联合执法机构。林业、税务、水利、海关等部门早就引入了公安机制，使这些部门的行政执法力度与手段大大加强。事实上，土地执法监察无论在数量上，还是在对抗性上，都不亚于这些部门。现阶段，公安部门介入对有效制止毁坏耕地、违法用地的行为，起着不可替代的作用。黑龙江省、陕西省等在这方面进展较快。安徽省宿州地区萧县等地近几年也陆续组建了土地公安机构。从各地的实践看，建立土地公安机构主要有以下几种形式，土地公安派出所、土地公安联合执法队等。除此之外，有的地方在土地管理部门设立了土地公安特派员。

    　　实行省到市、县土地执法监察队伍垂直管理。省级国土资源部门成立监察总队，监察总队负责全省的土地执法监察工作，省所属直辖市分别建立土地监察支队，市（县）建立监察大队。省对市级监察支队和县级监察大队实行人、财、物的垂直领导。这种做法，与土地实行用途管制制度、体现省级管理为主的模式相吻合。当然，若实行这种形式的垂直管理，还有一些问题有待于探讨，如与地方政府及有关部门的关系，经费开支以及与法律规定相协调等。青海省几年前就已实行省对市（州）土地执法监察实行垂直领导，市（州）支队负责人由省厅任命，其经费与工作统一由省厅负责。吉林省白山市等地也实行市（县）监察队伍垂直管理的模式。这些地方县级土地执法监察队伍人、财、物均由市级管理，队伍以市局名义统一调配、使用，县级不再行使处罚权，所有处罚均由市局实施。青海省、吉林省的实践表明，此举有利于强化土地执法监察力度，有利于保护耕地。

    　　国土资源系统内部派驻督察人员。《决定》要求，完善土地执法监察体制，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为。有鉴于此，可考虑国土部门内部派驻有关督察人员，每市以派驻二人为宜，人员可以是省厅的同志，也可以是其他市局监察机构或队伍的负责人，一段时间后再实行异地交流。他们的工作主要向省厅负责，当他们发现地方政府有违法用地行为或干预土地执法工作时，可以要求基层土地执法监察部门依法处理，也可抽调异地执法监察人员调查处理，或直接由省厅查处。市级国土资源部门也可同样向所辖县派驻有关人员。