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土地资源配置中的法律介入问题探析
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http://www.cnestate.com 中国国土资源报 2005/3/14
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一方面土地资源稀缺、另一方面却是土地资源浪费严重，有效利用率低下，这表明我们的土地资源配置制度存在问题，使各种土地资源配置方式难以有效发挥作用。这其中的一个重要原因就是我们还没有建立起一个合理的法律制度框架，并将土地资源的配置有效地组织在这个框架中运行。
土地资源配置不仅是经济问题，同时也是法律问题。法律在不同层面，以不同方式介入土地资源的配置，影响着土地资源配置的价值取向、运行方式和绩效。那么，法律是如何介入土地资源的配置的?以什么样的方式，在什么样的层面上介入?介入的实效如何?我们如何适度把握这种介入，使其处于良性状态?
三种土地资源配置方式比较
土地资源的配置方式除计划配置和市场配置外，还应包括法律直接参与下的法律配置。但无论何种配置方式，都无不与法律相关。
计划配置。在计划经济体制下，我国土地资源的配置，无论是城市国有土地还是农村集体土地，都毫无例外地实行计划配置，运用行政权力和行政手段决定土地的用途与流向，法律不过是将这种配置方式固化、强化，并保证其实现的手段。当《宪法》和法律确定了市场经济制度之后，尽管市场在资源配置中的基础作用凸显，而计划配置易导致错误配置或低效配置的弊端已被人们清楚地认识到，但这并不意味着行政配置方式的终结，这是由于，一方面土地资源所具有的公共品属性，加之市场失灵、市场失效可能的客观存在，使土地资源配置的计划方式仍然存在。如，城市国有土地使用权的划拨制度、土地利用总体规划制度；土地储备制度等，农村集体土地以特定身份为前提的家庭承包经营制度，以及农村集体经济组织的土地调整等等。另一方面，由于计划经济的强大惯性和土地市场机制的不完善，使得在土地资源配置的市场方式下，仍有很深的计划痕迹。
市场配置。我国市场经济体制的确立指明了我国土地制度改革的基本走向，土地资源配置市场化的优越性已成不争的事实。城镇国有土地使用权的出让、转让制度，房地产业的迅速发展激活了土地一、二级市场。国家对土地划拨范围以及土地出让中协议方式的使用越来越严格限制，使城镇国有土地资源配置逐渐走向市场化。
法律配置。一种资源该派什么用场，由法律来规定。限制非农用地的规定便是法律配置资源的例子。现行《土地管理法》中关于土地用途管制制度和土地转用管制制度的规定即是一例。然而，这种以法律方式进行资源的直接配置，无论是在计划经济下，还是在市场经济下都不具普适性，而仅仅发生在特定领域中的资源配置上。因为法律配置的可行性须建立在准确把握社会、经济发展规律的基础上，否则，极易导致和计划配置同样的弊端。
法律制度框架下的土地资源配置
在市场经济体制下，资源配置在很大程度上是通过法律实现的，但与行政配置和法律配置所不同的是，它不再是简单地用行政手段或法律直接决定资源的流向和使用方式，而是通过法律设定出资源配置制度框架并由此决定资源的流向和利用方式。法律的这种设定，是基于土地资源的基本属性，社会发展的客观需要和市场经济的内在要求作出的，究其实质，是一种规范、有序的市场运作，或者说是以市场配置为内核的法律形式。可见，完善的法律制度是资源有效配置的前提。我国正是通过《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》等法律法规构建了我国土地资源配置的基本法律制度框架，土地资源配置的诸种方式正是在这种法律制度框架下运行进而得以实现优化配置的。如：城镇国有土地使用权出让、转让制度，房地产开发用地制度，严格限制划拨用地制度，房地产交易制度等。此外，农地资源配置中的行政配置、法律配置、市场配置也是通过《土地管理法》、《农村土地承包法》所确立的具体法律制度，规定三种配置方式的分界，使其各有所归，合理配置。
当然，在市场经济体制下土地资源的配置不可能完全排斥公法的介入与作用。一定范围内仍然存在的土地资源行政配置，正是通过行政法规来完成的。此外，这些旨在实现市场要求的土地资源配置法律制度，仍须获得公法力量的支撑。
摆正不同配置方式的地位
以上分析，使我们清醒地看到了法律介入土地资源配置的基本层面、方式和效应，由此反观我们在土地资源配置上的一些理论争议和实践困惑，或许能获得解决问题的另一种思路，至少在以下几个方面给我们一些有益的启示：
在理论研究上，要重视法律对土地资源配置影响的研究。法律在不同层面上，以不同方式介入土地资源的配置并产生不同效应的现实，提示我们土地资源配置不单单是一个经济问题，同时也是一个重要的法律问题。
在价值层面上，要使土地资源配置的价值取向与法的基本价值协调一致。土地这种特殊资源的配置往往蕴涵着一定的价值取向：公平或效率，或二者兼而有之。如果土地资源配置的价值取向与法的基本价值相左，就难以获得适当的法律形式运行，因为整个法律制度的制定与实现都是受法的基本价值支配的。以往关于土地资源配置价值取向上的偏颇以及对法律价值认识的模糊使得土地资源配置未能有效地组织在一个法的基本价值理念统领下的制度框架中运行，而是时而单独地追求“公平”，时而一味地要求“效率”，因此土地资源配置难以真正优化。
在操作层面上，要摆正不同配置方式的地位。首先，土地资源自身公共品的属性以及市场经济自身的局限决定了土地资源配置方式上是计划配置、法律配置、市场配置并存。然而，一些经济学家极力否定行政配置和法律配置，甚至主张取消土地用途管制和土地转用管制，放开对非农用地的限制，把土地资源的配置完全交给市场，由市场说了算，这种观点是不正确的。其次，在市场经济体制下，市场在土地资源配置中的基础地位应确立，行政配置和法律配置虽然是不可或缺的配置方式，但由于这两种方式自身固有的缺陷，所以要慎用。第三，运用法律科学界定三种配置方式适用的范围和效力边界，使其在发挥作用时扬长避短。
在制度构建层面上，要建立适应市场经济需求，有利于土地市场走向成熟的法律体系，使土地资源配置在法律制度的框架中有序运行。试想，如果没有《农村土地承包法》的出台，没有农村土地承包经营权物权化的立法结果，“让农地流转起来”实现优化配置就是句空话。 |
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