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当前我国土地市场的发展与完善
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http://www.cnestate.com 2005/3/24
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2004年的宏观经济调控中，土地成为宏观调控的重要手段，并在有效控制固定资产投资增长过快，防止一些行业、地方盲目投资和低水平重复建设，保障国民經济的健康平稳运行中，起了至关重要的影响和作用。
一、土地市场在治理整顿中不断完善
2004年是我国土地市场建设进程中不寻常的一年，土地成为中央政府调控经济的重要手段被确定下来，土地市场建设的力度也前所未有，一系列重大政策相继出台：2004年4月29日，国务院办公厅《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》明确了在治理整顿的半年期间的“三个暂停”；2004年10月28日，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》(简称28号文)。与此同时，最高人民法院发布了《关于转发(国土资源部关于划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知)的通知》和《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》；银行业监督管理委员会发布了《关于加强土地储备贷款和城市基础设施建设贷款风险提示的通知》和《商业银行房地产贷款风险管理指引》；国土资源部为落实国务院28号文，印发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《关于加强农村宅基地管理的意见》、《进一步加强新增建设用地土地有偿使用费征收使用管理的通知》等11个配套文件；国家税务总局下发了《关于进一步加强城镇土地使用税和土地增值税征收管理工作的通知》等等，这一系列政策为土地市场的进一步规范提供了重要依据和保障。
2004年，全国土地市场治理整顿工作不断深入，共清理出6866个各类开发区，全国各类开发区核减了4813个，占原总数的70.1%，经过清理整顿后，先后有52个国家级经济技术开发区和43个国家级开发区通过验收。通过治理整顿土地市场，圈占土地和乱占滥用耕地势头得到遏制。土地市场环境进一步改善，公开、透明的土地市场初步形成，全国近1000个市县在中国土地市场网发布了土地出让计划、出让公告、供地结果，以及转让、出租、抵押等信息。国有土地出让和经营性土地招拍挂工作取得了明显进展，全国招拍挂出让的土地面积和价款比例分别达到28.5%和58.35%，土地市场调控机制和地价形成机制逐步成熟，为促进地价的平稳上涨提供了良好的市场环境。据国土资源部《2004年度我国重点地区和主要城市地价动态监测报告》显示，2004年我国重点地区和主要城市的地价总体水平继续呈现稳中有升的态势，综合地价水平与2003年相比增长了6.08%，没有出现大的波动，地价与GDP增长率、固定资产投资增长基本同步，大部分城市尤其是经济较发达的城市地价增长相对比较平稳，说明我国土地市场经过多年的建设，已经逐步规范和成熟，市场化程度也不断提高。
二、土地市场建设仍面临着一些问题
(一)健全土地市场的长效机制仍未建立起来
在体制方面，由于现行管理体制及财政体制的影响，地方政府任意干预土地市场的制度根源仍未消除。在实践中，利用土地筹集建设资金，发展地方经济仍是地方政府推行土地招拍挂的主要动机。有的地方政府在区域竞争愈发激烈的背景下，为了招商引资，竟相压价，甚至以“零地价”招商；有的地方政府片面追求出让土地收益，任意扩大土地征收、储备和出让规模和范围，政府组织的土地招商会、推介会从国内开到了国外，到处推销土地。为提高土地利用的社会效益，最大限度地公开土地信息，这无可厚非，但是如果仅是为了卖个好价钱，则不能不让人对此产生怀疑，毕竟政府的主要职责是管理而不是经营。地方政府的这一系列行为，导致了建设用地成倍增长，土地资源过量供应，重复建设问题反复出现。
在制度建设方面，土地征收制度、集体建设用地流转制度改革进展缓慢，土地产权制度立法仍未有实质性突破。从2004年规范土地市场的一系列政策和措施来看，行政手段仍在一定范围内主导着土地市场的运行，政府行为在土地市场中一直处于重要角度，市场机制的作用仍局限在一定范围内。全国土地市场还不规范，土地利用比较混乱。土地招拍挂范围有待进一步扩大，而且程序、步骤不规范的现象仍大量存在，这些问题在一定程度上制约着市场机制作用的发挥。
(二)用地需求增长与土地紧缩之间的矛盾将难免
我国经济目前正处在高速发展时期，2005年GDP增长预计将达到8.5%以上，房地产投资与需求都将会有新的增长，对土地的需求将会持续增加。同时，我国粮食安全的严峻形势又促使我们加大耕地保护力度。中央政府为保证土地资源的可持续利用而采取的有效控制建设用地规模等一系列土地政策将被贯彻始终。各地用地需求的增长与中央政府土地供应紧缩政策之间的矛盾，将在土地市场建设中以不同的形式表现出来，有关土地政策的执行力度难免大打折扣。
三、完善土地市场建设的方向和重大措施
土地市场建设作为我国土地使用制度改革的重要组成部分，需要充分考虑我国的现实国情和经济发展阶段，需要建立健全与之相协调的配套制度。国务院28号文及国土部的一系列文件，针对当前我国土地市场建设中存在的突出问题，提出了今后深化土地市场改革的一系列措施。
(一)加快推进土地资源的市场化配置。国务院28号文明确提出了严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。继续完善和全面落实经营性土地招拍挂出让制度，规范协议出让行为，制定协议出让土地最低价标准、各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，进一步完善工作程序，制定招拍挂出让土地的操作规范和实施细则，督促各地制定并公布协议出让土地最低价标准，用严格的制度来保证经营性用地招拍挂顺利进行。
(二)加强市场基础制度建设。探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行为，建立和完善统一的土地登记制度。加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理，加强土地利用计划管理，从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。进一步调整和完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度等。通过征地制度改革，进一步规范政府用地行为，从而减少公共投资或政府推动型经济增长所带来的重复建设问题。加强地价管理，健全地价统计、预测、监督等制度。全面运行土地市场动态监测系统，准确分析土地供应总量、结构以及地价水平等动态变化情况，合理把握土地市场走势，适时适度调控土地供应总量和结构。全面落实土地市场信息的公开，推行土地招拍挂信息的发布和协议出让结果公告。
(三)完善有关管理制度，保障土地市场建设顺利进行。建立完善耕地保护和土地管理的责任制度，建立考核体系，严格土地责任追究制，完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度。实施“先缴后分”的新增建设用地有偿使用费收缴办法。禁止非法压低地价招商，违反规定要依法追究责任，直至刑事责任。强化指令性控制和分类考核，制定和实施好土地利用年度计划。严格执行土地管理法律法规和供地政策、土地利用总体规划和计划。
(四)大力推进节约和集约用地。在市场机制仍难以发挥作用的情况下，我国土地粗放利用、浪费和闲置的问题仍普遍存在。在土地供应紧缩的政策下，要满足土地的市场需求，就需要挖掘存量土地的潜力，鼓励土地的集约利用，通过严格执行建设用地定额指标和土地投资强度指标，积极盘活存量，把节约用地放在首位。为此，国土资源部一是开展了城镇存量土地的调查工作，已发文要求各地以2004年12月31日为基准日期，在2005年3月31日前，对全国城镇的存量用地、闲置用地情况进行调查，然后在此基础上，制定鼓励盘活存量建设用地的政策措施；二是发布和实施了《工业项目建设用地控制指标(试行)》，通过制定投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重四项指标，促进工业土地集约利用。同时，国务院28号文也明确规定，在符合规划、不改变原有用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取和调整土地有偿使用费，利用经济手段促进土地集约利用。
(五)加快完善土地市场的制度建设。加快制定《国有土地租赁办法》、《国有土地使用权公开出让办法》、《国有土地使用权交易管理办法》、《集体建设用地使用权流转办法》、《土地收购储备贷款办法》等一系列法规制度。
四、土地政策对当前房地产市场的影响
土地作为房地产的基本要素，其供应政策将直接影响房地产市场，地价的波动影响房价也不可避免。从2004年土地市场的变化来看，虽然实行了“三个暂停”政策，土地供应并未减少，2004年1—11月份，全国完成土地购置面积同比增长7.4%。有的城市为控制房价，还加大了供地的力度，比如：北京用于房地产开发的土地储存总量同比增加100%以上，2004年的房价上涨应该说主要是需求拉动的结果。近年来，我国土地供应的增幅是有所降低，但是我们的土地供应已开始从简单的强调数量到数量与质量并重，强调土地的有效供给，将有限的土地资源通过土地的招标、拍卖和挂牌等公开、公平的交易方式，出让给有实力、有信誉的开发商，以便其发挥最大的社会效益。土地配置的市场取向是市场经济发展的客观要求，它解决了市场公平竞争的问题，也使土地价值得到充分实现，在客观上也规范了房地产市场的健康发展。
2005年是贯彻落实国务院28号文及国土资源部相关配套制度的关键一年，土地调控力度将进一步加大，适度从紧的土地供应政策仍将持续，土地供应的增量不会大幅上升，土地供应与需求之间的矛盾将依然存在，在土地供求关系相对紧张的状态下，土地价格上涨是必然趋势。但是，我国主要城市的土地市场调控机制和地价的形成机制已逐步成熟，同时由于各地大力开展节约和集约利用土地，盘活存量土地和闲置土地，土地市场上供给与需求的缺口不会太大，地价将继续呈现出平稳上升的势头，不会出现大起大落的现象。随着土地市场的不断规范，信息公开程度不断提高，土地供应的总量和结构日趋合理，市场主体在土地市场和房地产市场上的行为日趋理性，今后土地市场对房地产市场的影响也将趋于平稳。 （中国土地矿产法律事务中心 钟京涛） |
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