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发挥利益机制的调节作用
——国土资源部土地利用司副司长束克欣谈建设节约型社会
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http://www.cnestate.com 2005/3/31
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■公共用地应由地方政府向中央政府纳税，这样就能制约地方政府用地上的大手大脚
■发达地区多用地、用好地，就要拿出相应比例的财政收入使其他地区的农民获益，这样做还可以合理调整我国的产业结构和布局
■鼓励向空中发展，可以考虑从地价收益上对高容积率的用地者予以补贴
日前采访了国土资源部土地利用司副司长束克欣，请他从节约和集约用地的角度谈资源节约型社会的构建途径。
记者：我国国情决定，建设资源节约型社会是经济社会发展长期的战略目标。如何确保这一目标的实现？
束克欣：建设资源节约型社会涉及方方面面，需要全社会共同努力。从宏观上讲，要在三个层面上做文章。
首先，需要有一个高层次的统筹发展的方针政策体系。比如说，整个社会向资源节约转型，由谁来组织？这不是国土资源部门一个部门的事，也不是其他某一个部门的事，只能由统管各部门的政府或设立一个协调机构来抓。这样的机构，中央政府要有，省、市、县级政府也要有。
其次，要对资源利用作出适宜性评价。还以土地为例。各区域的土地适宜发展什么？我们在这方面的工作还很缺乏。一个地方不适宜种庄稼非要种，不适宜建城市非要建，这是违背客观规律的。不顾土地的适宜性大干快上，我们的建设、生产很多时候处于盲目状态。这与中央提出的科学发展观是相悖的。
再次，要作好实施规划。我们现在的规划很分散，各部门都有各自的规划，铁路、公路、港口、机场、城市、森林、水域管理部门都有。不能说各自的规划做得不好，但是缺少统筹协调，造成的浪费和不协调现象普遍存在。规划之间的协调对建设节约型社会、节约和集约用地，特别是对集约用地至关重要。各级政府组织协调建设节约型社会，首先要协调规划。
记者：在您看来，节约用地和集约用地的不同点在哪里？
束克欣：集约用地是一个宏观概念，针对区域土地利用，不针对具体项目，比如城市体系分布是否合理就涉及用地是否集约。节约用地是一个微观概念，针对具体项目，通过一些具体的规范、技术指标来保证实现。
记者：刚才您谈了建设资源节约型社会在宏观层面上应当解决的问题，实现这一战略目标，在节约和集约用地方面应有怎样的作为？
束克欣：在节约和集约用地的标准方面，土地行政主管部门当前要做的是，第一，研究制定用地定额标准。上世纪 80年代以来，我们已经制定了 23个行业的用地标准，还在继续制定新的标准。现在面临的问题是，随着时代的发展，完善和修订过去制定的行业用地标准，从严掌握；还没有制定行业用地标准的要尽快制定。
第二，对集约用地作出评价。我们正在研究制定城市集约用地评价指标体系，属于国土资源大调查项目的课题。形象地说，就是要用一把尺子量一量，没有尺子就谈不上用地是否集约。这项研究从 1999年启动，已经取得了第一阶段成果，要尽快论证，尽快出台，对全国城市用地作出评价。
关于相关部门的工作，在用地节约、集约与否的问题上，关联度最高、属于源头环节的是规划和设计，规范技术参数。比如，城市用地是否集约体现在城市规划上，高速公路用地是否节约也体现在它的规划和设计上。这些工作非常重要，必须做好。
记者：在技术层面之外，应采取哪些政策措施呢？
束克欣：在其他方面有很多政策可以利用。加强土地利用规划、计划、用地审批、市场准入等有效的行政手段的同时，可以运用利益机制遏制浪费、滥占土地。我认为其中有五点比较重要。
第一，我国正处于高速发展时期，土地不断升值，多占地、占好地，越往后越有利可图。占地者没有后顾之忧，待价而沽，何乐而不为？如果占地者必须付出代价，如必须缴纳建设用地使用税，占地者就要考虑多占地值不值，纳税负担得起还是负担不起。现在土地税制改革迟迟不出台，不利于集约用地，甚至从某种意义上讲，就是鼓励多用地。
解决城市大肆兴建大广场、宽马路的问题，除了加强规划、设计规范，还要在利益机制方面进行探索。公共用地应由地方政府向中央政府纳税，因为我们的城市土地是国家所有，谁使用谁纳税，这样就能制约地方政府用地上的大手大脚。这也是市场经济的体现。
第二，从保护耕地、保障我国粮食安全的角度讲，要建立相关的财政转移支付制度。发达地区占了那么多地搞建设，搞工业，粮食、农副产品就需要从其他地区调进。工业比较效益高，农产品便宜，其他地区就发展不起来，只能搞农业，造成区域性的收入差距加大。解决这个问题，只能靠财政转移支付的办法。发达地区多用地、用好地（我国发达地区的土地最适宜农业生产），就要拿出相应比例的财政收入对口支持农业生产，使其他地区的农民获得直接的好处。这样做还可以对发达地区的工业规模进行限制，促使发展工业的资金转移到其他地区，农业生产布局也可以得到调节。
第三，目前城市过度扩张的突出表现形式是，各地通过土地资源换取建设资金扩张城市，“卖地”的冲动比较强。要建立土地收益基金制度，抑制土地收益被本届政府花光，要留一部分给后任政府使用。
第四，对土地所有权、使用权权利要进一步细化、具体化，增强土地权利人依法保护自己权益的能力。包括确定农民的土地权益，避免强行占地。
第五，充分发挥地价政策的作用。在用地上鼓励什么、限制什么、禁止什么，可以用地价杠杆进行调节。比如鼓励向空中发展，就可以考虑从地价收益上对高容积率的用地者予以补贴。
需要强调的是，这些政策措施都应该通过立法的方式加以明确。我们要抓住《土地管理法》等法律法规修订、制定的契机，推进依法管地、依法用地。
记者：现在一些人创造了一种新的表达叫“地荒”。您能不能谈谈集约用地与经济发展的关系？
束克欣：集约用地是无止境的。我们来分析一个实例，比较一下同区域的香港和深圳的用地情况。
香港的陆地面积将近 1100平方公里，但限于约 80％的土地是山地，其土地供应主要由市区重建、陆上未开发土地和填海造地组成。 100多年来，香港的发展集中在香港本岛和尖沙咀一带，大概占用了百十平方公里的土地。在香港，巴掌大的地块就可以创造很高的经济效益。而深圳特区的范围是 372平方公里，一二十年间地已经全部用完了。你能说香港不如深圳吗？从经济发展、人民生活质量、环境质量上讲都不是这样。用地一定要精打细算，集约用地大有潜力可挖。 |
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