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中国房地产土地市场与管理
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http://www.cnestate.com 中国网 2005/4/7
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一 土 地 市 场
1.土《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（“１５号”文件），通知规定土地市场要建立六项基本制度，即城市建设用地统一供应制度、建设用地总量控制制度、土地使用权入市交易制度、基准地价更新和公布制度、土地登记公开查询制度和集体决策内部会审制度。经过两年多的稳步推行，至2003年底绝大多数省市已经基本建立起了六项基本制度。继2002年国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（2002国土资源部“１１号”令）之后，建立和规范土地有形市场，推行国有土地使用权招标、拍卖和挂牌交易，成为各地土地使用制度改革的重要目标。从２００３年初开始，国务院开展了土地市场秩序治理整顿工作，国务院多次对治理整顿工作下文，总理亲自做出批示，治理整顿工作得到了各地的高度重视，土地市场制度建设取得了显著成效。
２００３年６月１１日发布并于８月１日开始施行的《协议出让国有土地使用权规定》（2003国土资源部“２１号”令），第一次对协议出让的范围、协议出让最低价的确定标准，以及协议出让的各个环节，做了明确规定。“21号”令对于规范协议出让，防止国有土地资产流失，防治土地管理中的腐败，推进土地市场建设具有重要意义。“21号”令和“11号”令及《划拨用地目录》（2001年国土资源部“9号”令）共同构成了国有土地使用权管理的基本体系。
在治理整顿过程中，根据土地市场秩序治理整顿工作的要求，各省市自治区均出台了相关制度，对党政领导干部和工作人员在经营性用地招拍挂过程中的违纪行为进行处罚。各地在自查自纠过程中清理各种制度和政策，该废止就废止。经过治理整顿，土地市场秩序得到了根本好转。据统计，２００３年治理整顿工作开展以来，全国共查处土地违法案件１６.８万件，对有关责任人进行了严肃查处。国土资源部对９起重大土地违法案件进行了公开调查，产生了重大影响。土地市场在治理整顿中稳步发展，公开交易逐步推行，以招拍挂方式出让土地占有偿用地总面积的比例，由２００２年的１５％提高到２００３年的３３％。
大多数城市在土地市场建设中，迈出了很大的步伐，其中不乏亮点。
北京市于2002年2月28日正式组建了土地交易市场。2003年7月北京市土地交易市场迁址，交易面积由原来不足200平方米增加到1000平方米。目前，土地交易市场已具备办理国有土地使用权出让、转让的招标、拍卖和公开挂牌交易的条件。同时，在10个远郊区县已有延庆、大兴、昌平等地建立了土地交易市场，并准备在2004年实现市和区县土地交易市场信息联网。
天津市的土地交易中心成立于1996年，早在2002年天津市下发一系列文件，进一步扩大了土地使用权出让范围，并明确各类经营性土地使用权必须进入土地有形市场实施招标、拍卖或挂牌出让，彻底改变了多年来以行政划拨、协议出让占主导比例的土地供应局面。2003年，天津市以“成熟”、“理性”作为土地市场建设的新目标，努力营造全国一流的土地市场。提出了土地市场建设“四个100％”：土地入市交易率100％，凡出让土地要全部进入土地有形市场规范交易；土地有偿使用率100％，凡《划拨用地目录》外用地要全部有偿使用；经营性土地招标、拍卖、挂牌率在符合向国土资源部报备方案和国家规定的前提下达到100％；土地出让金政府收益在2002年基础上力争实现增长率100％。创立“天地指数”系统，形成全国第一个土地交易指数系统，在土地市场预报预警方面开了先河；通过制定年度经营性土地供应计划，根据市场开发容量，对城市土地实行“规划储备”、“计划储备”、“实物储备”；建立了土地供求信息查询网络系统。
上海于2002年6月成立了第一家土地有形市场——浦东新区土地资产交易中心，浦东新区范围内的四类土地逐步进场进行公开交易。主要包括:划拨土地使用权的交易；出让土地使用权的首次交易；法律允许的集体建设用地的流转；因抵押权实现而引起的土地使用权转让、法院判决用于债务清偿的土地使用权转让等。2003年，是上海房地产市场土地供给规则变化之年。在土地出让方式上，协议出让已成为历史。作为过渡，目前以招标出让为主。上海拟对土地出让全部采用拍卖方式，以体现公平化和规范化。从2004年开始，上海将进行土地拍卖的试点工作，试点拍卖的土地可能将从商业用地开始。同时，政府在土地招标上也将更为规范，从2004年开始，以往以区为主的招标将纳入市统一招标，所有土地出让将由市统一的招标小组来进行招标工作。
重庆市土地交易中心于2003年8月30日挂牌成立。今后主城区内国有土地使用权交易一律在该中心公开进行。土地交易中心为办理各种交易手续提供全程服务和一站式办公场所，健全了房地产交易体系和信息交换系统；提高了土地交易市场化程度；从源头上预防和治理土地交易行为中的腐败行为，便于政府监察和纪检部门全程监督；强化了土地集中统一管理，促进了国有土地使用权的规范流转。
广州市作为建设部确定的全国建立房地产预警预报制度试点城市之一，2003年启动了土地市场信息管理系统建设工作，建立独立的信息发布平台，实现土地挂牌上市竞价、网上交易，同时加快信息披露制度，及时发布土地供求信息。
位于西北地区的银川市先后成立了土地储备中心、土地交易所和土地交易大厅，以招标、拍卖、挂牌形式结合窗口办公和承诺制服务，对商业、旅游、娱乐和住宅等经营性用地进行公开出让。为防止暗箱操作，银川市还先后成立以市委书记为总负责的土地规划经营管理委员会和土地资产经营重大问题集体决策委员会，在规范土地交易行为过程中实行集体决策和宏观调控。
2.土地市场交易
2003年各地土地交易市场的一大特点就是市场交易叠创新高，纷纷创造出当地最高记录。
7月4日深圳年内最大宗土地使用权——坂雪岗高档低密度住宅社区地块拍卖成功，共有22家地产公司参与了此次竞拍，深圳万科在数十轮竞价中夺标，其成交价格高达9.7亿元，创下了深圳近两年来政府单块土地出让的天价。该地块面积达39万平方米，是该市当年出让的最大宗地块。
7月28日藏北高原那曲地区首府那曲镇举行了具有历史意义的土地拍卖，4宗总面积为14亩的国有土地使用权以590万元成交。西藏敲响了土地拍卖第一锤，开创了西藏土地市场的新纪元，翻开了中国土地市场不平凡的一页。
8月1日山东省青岛市房地产交易中心拍卖辽宁路小鲍岛地块。青岛颐中海牛房地产公司报价3.04亿元胜出，创下了青岛市土地拍卖的最高记录。
8月18日武汉龙腾置业有限公司开出3.61亿元夺得武汉NFAAB口区汉正街地块开发权，以每平方米5204元创造了武汉土地市场建立以来的最高单价。
8月25日天津融创奥城投资有限公司投标报价17.515亿元，高出底价3亿元，竞得面积46.08万平方米的天津奥林匹克中心配套开发地块。这是天津市贯彻国土部“11号”令以来增值幅度最大的一宗地。
8月29日重庆市土地交易中心成立暨土地拍卖会上，蔡家沟片区一宗157.8公顷的商业、居住用地以9.59亿元成交，创下重庆市土地拍卖单宗成交额的最高价。
9月19日石家庄市“０９号”令国有土地使用权的挂牌出让竞价，持续了近４个小时，经１６１个回合的激烈较量，２７９亩土地最后以总价５.９７亿元成交。创下了石家庄市地产市场招标、拍卖、挂牌以来持续时间最长、竞价轮回最多、宗地总价最高、宗地单价最高的纪录。
温州市区的黄龙三期6号地块7月25日公开招标出让，标底为6600万元，最终以1.68亿元成交，超出标底1亿多元。地块面积15亩，每亩单价1120万元（16800元/平方米）。
１１月１８日号称山东省淄博市“地王”的“２００３－１８号”地块经过１００多轮角逐，被山东黄金置业有限公司、山东普利建设发展有限公司等三家组成的联合体以５.０５５亿元竞得，平均每亩８５万元。该价格创下了山东２００３年土地拍卖最高价，成为“齐鲁第一拍”。
12月16日广西南宁市举行了2003年第一期国有土地使用权拍卖会。共有45家投资商报名参加竞买，其中外地参拍的投资商占了1/3。推出的5块地全部成功拍出，平均每10分钟拍完一块土地。总成交价16874.3733万元，超出底价的99.8%。该次拍卖创下了广西之最，即土地拍卖面积最多，参拍单位最多，成交单价最高（325万元/亩），总成交价最高。该次土地拍卖会还在广西首次采用了网上直拍的方式进行了现场直播，极大地提高了土地拍卖的影响力。
12月8日北京大兴黄村卫星城北区1号地经过67轮竞价，最终由顺驰置地(北京)房地产开发有限公司以9.05亿元（平均楼面熟地价2037元/平方米）竞得，高出底价4.4亿元，创造了2003年北京市土地的最高成交总价。该地块由于号称“北京世纪第一拍”，吸引了120多家媒体，同时创造了全国土地拍卖会参加媒体最多的纪录。紧接着在当月10日昌平区东小口镇（原西北郊农场）居住、商业金融用地经过157轮现场竞价，最终由龙德置地有限公司以7.61亿元（楼面熟地价最高2536元/平方米）竞得，比挂牌起价4.49亿元高出3.1亿多元，创下了北京市土地交易市场竞价轮回最多的纪录。
尽管各大中城市纷纷拍出了各自的天价，但实际上，中国土地市场建设历史上的招拍挂价格纪录，一直是由义乌这个县级市保持的。１９９８年７月义乌市拍卖江滨中路1号地块１０５５平方米土地使用权，最高价达到每平方米６.９万元。２００２年６月２９日中国义乌国际小商品博览会举行之前，义乌市推出国际商贸城稠州北路１号楼商住综合用地，该地块拍出了建筑占地每平方米９.４５万元的天价。同年８月３０日国际商贸城稠州北路商服楼２号楼一幅土地拍卖，又创下了建筑占地每平方米９.６万元的新纪录。2003年９月１０日在国际商贸城二期市场边的４幢高楼用地出让，占地面积１４４３.４平方米的１号写字楼用地，以３.２亿元高价拍出，每平方米价格高达到２２万元。
3.土地储备
我国第一家土地储备机构1996年8月成立于上海市，1997年8月杭州土地储备制度开始启动，1999年6月国土资源部以内部通报形式转发《杭州市土地储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，并向全国推广杭州、青岛两市开展土地储备的经验。国务院15号文件明确要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”。目前,全国各地已经普遍建立了土地储备制度。
各地在建立土地储备制度的同时，颁布了专门的土地储备管理规章，其中很多规章是以政府令的形式颁布。上海市房屋土地管理局和上海市财政局曾制定印发了《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》（1997年3月13日）。随着形势的发展和实际情况的变化，目前上海市政府已筹备制订新的《上海市土地储备实施办法》；杭州市于1999年3月10日发布了《杭州市土地储备实施办法》；宁波市于2001年3月18日审议通过了《宁波市城市土地储备办法》（宁波市人民政府“89号”令），自2001年4月12日实施；兰州市于2001年12月8日公布《兰州市土地储备办法》（兰州市人民政府“11号”令），自2002年1月1日起施行；武汉市于2002年6月10日公布了《武汉市土地储备管理办法》（武汉市人民政府“135号”令）并自2002年7月10日起施行；重庆市于2002年8月22日发布《重庆市国有土地储备整治管理办法》（重庆市人民政府“137号”令），自2002年10月1日起施行；大连市于2003年6月7日公布了《大连市土地储备办法》（大连市人民政府“30号”令），并自2003年7月7日起施行；天津市于2003年6月1日起实施《天津市国有土地有偿使用办法》；惠州市于2003年8月5日发布了《惠州市土地储备实施办法》，自2003年9月1日起施行。山东省和江苏省是较早全面推行土地储备制度的省区。山东省于2001年9月13日颁布了《山东省国有土地储备办法》，江苏省于2003年5月15日讨论通过了《江苏省国有土地储备办法》（江苏省人民政府“10号”号令），并于2003年7月1目起施行。此外，一些城市正在制定土地储备办法。深圳规划国土部门已于2003年末完成《深圳市土地储备管理办法》（草案）并已经上报市政府。北京市也在2003年底开始酝酿《土地储备办法》。
2003年各地土地储备机构在土地经营运作方面勇于创新，不乏成效和亮点。如武汉在旧城改造、市场建设、供应模式等多方面实现了突破，南京在土地储备规划方面取得了进展，重庆在机构设置方面做了改革。
武汉市土地储备和土地资产经营取得了突破性发展。截止到2003年底土地中心共投入资金58.9亿元、储备土地1.7万亩，保证了2004年土地供应工作充足的资源储备；投资逾40亿元资金启动了13片旧城改造项目和企业土地收购，拆迁房屋总建筑面积约161.7万平方米，清理土地面积6449亩；商业用地招标供应采取新的供应模式，实行“毛地”状态下招标方式供地，项目所在地的区政府负责拆迁组织实施工作，拆迁完成后再签订土地出让合同；首次将危房改造项目用地纳入土地有形市场中，维护了土地市场的统一性和公平性；第一次试行土地预出让制度，在“生地”状态下按照“熟地”价格供应土地，缩短了土地供应周期，保证了市场供应量；为引进品牌房地产开发企业参与城市建设，成功了尝试土地综合招标供应土地；市郊各区和开发区全部建立了土地储备机构和土地有形市场。
南京市土地储备中心在土地储备规划上取得了显著成效。南京市土地储备中心于2003年初会同南京市规划局编制了《南京市土地储备规划》。土地储备规划依据南京城市发展规划和城市近期建设发展需要，以市域范围内的城市建设用地和城市化集中地区内经营性土地为规划对象，在对远景可储备土地总量进行预估的基础上，制订至2007年的近期经营性土地储备规划和远景土地储备规划，确定近期与远景土地储备的数量和空间分布。土地储备规划保证了储备土地来源，统一了土地一级市场，有效规避了寻租行为及国有资产的流失，促进城市有序扩展。同时在储备土地的范围内，制定土地供应计划，保证了土地市场良性运转。
重庆市在机构设置和运作方面做了重大改革，于2月成立了地产集团。地产集团系重庆市人民政府直属事业单位，实行企业化管理，注册资本金20亿元人民币，按照现代企业制度的要求，建立规范的公司法人治理机构。地产集团主要任务:一是建立政府主导型土地储备供应机制，调控土地供应市场，保证城市总体规划和土地利用总体规划的实施，通过市场运作机制进行土地整治，提供“熟地”交由政府拍卖，为政府积累资金；二是落实市政府关于土地开发整理的要求，为实现耕地“占补平衡”提供新的耕地资源；三是承担市政府确定的廉租住房项目建设；四是结合土地储备，承担市政府涉及旧城改造建设等交办的任务。
土地储备需要大量的资金，各地土地储备机构的资金来源除了注册资金之外，主要就是银行贷款。由于土地储备属于政府行为，而且土地储备升值空间大，土地储备贷款风险较小利润大，银行争先抢夺这块蛋糕。因此储备机构从来不用担心资金来源。但是在2003年土地储备机构第一次遇到了资金来源问题。为了防范金融风险，促进房地产金融健康发展，中国人民银行于6月份制订了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发［2003］“121号”文件），其中第二条提出“严格控制土地储备贷款的发放，各商业银行应规范对政府土地储备机构贷款的管理，在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放此类贷款。对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年。”对于一些已经取得了大量银行贷款的储备机构来说，央行通知影响并不大。但对一些新成立的或是区县一级的储备机构影响就很大了。在“121号”文件下发后，一些土地储备机构开始探求融资新渠道，例如土地债券、土地基金、土地信托等金融工具。土地储备资金渠道多元化将成为今后的发展方向。
4.土地供应计划
土地供应计划是政府建立、培育和规范土地市场、经营土地、调控房地产市场的重要手段。2003年许多城市把制定土地供应计划列入议事日程，有的已经付诸实施。
石家庄2003年计划供地总量301.2179公顷，按土地来源分，现有建设用地45.4390公顷，新增建设用地255.7789公顷；按土地用途分，商服设施46.0447公顷，商业性办公楼0.1736公顷，住宅用地13.8200公顷，工业用地86.6301公顷，其他用地67.1728公顷(数据来源:国土资源部土地利用管理司，下同）。
杭州近年来地产市场异常火爆，土地交易价格迅速上涨，是全国土地交易价格上涨最快的城市之一，用地需求量越来越大，用地指标越来越紧张，经济发展和土地资源保护的矛盾日益突出。为确保“有地可用，有地能用”，保障住宅用地供应，防止出现“土地供应链断裂”现象，杭州市通过基本农田划区定界、基本农田外移、土地开发整理、建设用地复垦等途径，努力拓宽用地空间。2003年计划供地总量642.9321公顷，按土地来源分，现有建设用地576.0168公顷，新增建设用地66.9153公顷；其中商服设施309.9400公顷，商业性办公楼261.0000公顷，工业用地10公顷。计划2004年上半年从正在开展的旧城改造地块、申花路两侧地块、西湖区、滨江区集镇改造地块等区域内提供住宅用地80公顷；2004年下半年将在丁桥、下沙、转塘和撤村建居地块等范围内提供住宅用地120公顷，确保2004年全年提供住宅出让用地200公顷以上。
深圳土地供应面临着土地开发量大、人地矛盾突出、影响到未来可持续发展等问题。据统计，深圳辖区土地总面积约2000平方公里，其中可建设用地总量为767平方公里。而目前全市建设用地已占用513平方公里，尚有可建设用地254平方公里，土地资源十分有限。中心区目前仅剩1/10未出让的土地。自2002年下半年以来，深圳的一些中高档楼盘面临降价压力。控制房地产用地尤其是针对性地控制特区内房地产市场的新增土地供给，成为政府调控房地产市场供给的最重要手段。1996～2002年间深圳年均出让土地面积约1303公顷，其中2002年计划供应总量约1704公顷，实际供应量约1332公顷。2002年，全市计划供应经营性用地约221.65公顷，实际供应96.87公顷。其中，特区内（不含盐田区）计划供应经营性用地65.25公顷，实际供应3.89平方公里。2003年土地整体出让计划控制在1160公顷左右，比2002年计划供应量减少了约32％，也低于往年平均值。供地量按土地来源分，现有建设用地1159.9651公顷，新增建设用地0.2928公顷；按土地用途分，商服设施0.2625公顷，商业性办公楼4.02公顷，住宅用地10.9公顷，工业用地755.5928公顷，其他用地230.43公顷。2003年土地供应计划的紧缩，体现了深圳市政府充分考虑房地产市场的客观形势，控制新增建设用地供给，消化存量土地，从源头上调控房地产市场的思路。政府在未来三年的土地供应上将坚持“控制增量、盘活存量、集约用地、确保重点”的总方针；控制经营性用地，尽快消化存量土地，防止存量土地随机入市，破坏供需平衡，形成供给过大的局面；控制规划功能改变的土地，严格执行按规划审批实施的原则，控制总量；控制旧城旧村改造土地形成的土地增量，严格按照规划和计划进行旧改。
为了加强土地出让的计划管理，广州市在国民经济计划、城市规划、土地利用总体规划等相关规划的基础上，根据市场需求状况、土地供给来源和土地市场行情等因素，编制了2003年土地储备出让计划。该计划经广东省国土资源厅、广东省政府审批后向社会公布。广州市对前两年的经营性房地产用地供应情况进行了清理，对年度土地需求量进行了预测，对存量土地及其结构、分布做了调查分析。同时还对一些地块开展了可行性研究和经营策划工作。广州市将结合土地储备出让计划，对所有储备地块开展深入的可行性分析和经营策划。并且,对已审批但未办理出让手续的房地产用地和新增用地，都将纳入统一的经营性房地产用地供应计划中进行管理，实行总量控制。
5.政府土地营销
随着市场意识的逐步增强，政府在经营土地的过程中，也越来越多的重视土地营销和推广宣传。
为了宣传和展示北京的城市新形象，吸引外资，加强京港交流合作，11月21～23日由北京市贸促会、北京晨报社等多家单位在香港会议展览中心举办了“2003北京房地产香港展览会”。展览会集购房、融资、招商为一体，参展的项目不仅有代表北京形象的优秀房地产项目，还有土地交易市场即将出让的地块。作为在香港举办的首次以“北京概念”为主题的房地产展示活动，展览会引起了香港投资者的极大关注。展览会不仅对外推介和销售楼盘，还请出了规划、土地、建设等政府部门的官员讲解政策，为国际资本进入北京地产市场搭建平台，帮助国际投资者熟悉北京土地市场规则，大大提高了北京房地产市场的整体形象，促进了北京地产项目的销售和品牌树立，带动了海外资金进入北京地产市场。
银川市于11月12日在北京举行了“银川市经营城市暨土地矿产出让新闻发布会”。由银川市委书记、人大常委会主任，副市长，规划和国土资源局局长等组成的团队，大张旗鼓地宣传该市面积６００公顷的黄金储备土地。此前，由银川市规划和国土资源局组成的工作组，已将这些具有“新区标志性用地板块”、“旧城商业黄金板块”和“环湖人居生态板块”概念的地块，向各大地产商、内外资投资企业、驻华机构和各地驻京办负责人进行了宣传推广。作为自治区首府，区域中心城市和西部重镇，银川市的土地市场形象通过这次活动得到了极大提升。
在11月举办的深圳住交会上，山东龙口副市长亲自率队“摆地摊”，传递土地拍卖信息，吸引外来资本关注和参与当地房地产开发和城市建设，共享经济快速增长的机会，同时引进外来的先进建设开发理念。通过“地摊”这种形式，把该市土地开发权市场化、透明化、阳光化，让龙口土地与全国市场接轨，让城市被外界了解，也让城市政府领导的意识有一个飞跃。
二 开发区及园区的清理整顿
中国的开发区最早设立于１９８４年，对中国的经济发展起到了重要作用。但另一方面，伴随着经济发展和房地产开发热，出现了几次开发区过热。1993年和1994年国家对开发区进行了严格的整顿，砍掉了一批规模小、不规范的开发区。2000年以来，随着国家实施西部大开发和新一轮经济增长，许多地方又纷纷设立开发区。到2003年开发区数量急剧增加。据2003年初统计，全国有各类开发区3837家，其中经国务院批准的只有232家，省级批准的1019家。开发区的问题集中表现在以下几方面：一是越权审批，未批先用，违规圈地；二是征而不用，多占少用，土地闲置；三是强行征地，拖欠、挪用、截留土地补偿安置费；四是耕地锐减，粮食减产；五是规划失控，布局零乱；六是重复建设，恶性竞争，效益低下；七是低价出让，违法交易。
1.治理整顿的背景
2003年元旦前夕，国土资源部下发了《关于报国务院批准的土地开发用地审查报批工作有关问题的通知》。通知主要内容：一是在改善生态环境、保障土地资源可持续利用的前提下进行土地开发活动。二是土地开发用地必须纳入规范管理轨道，依法履行审查报批手续。凡需报国务院批准的，必须依法报批。开发单位和个人申请开发用地时，应当在科学论证基础上，提交土地开发用地可行性研究报告。三是严格报批程序，共同把好土地开发用地审查关。四是依法批准的土地开发用地纳入项目管理，切实做好项目管理工作。
2003年1月份当时的温家宝副总理做出批示：“国土部门管理松弛，有的甚至执法犯法，给不法分子大开方便之门”。
为切实保护土地资源，维护土地利用总体规划和城市规划的严肃性，规范土地市场秩序，防止楼市动荡造成风险，2003年2月18日国土资源部下发了《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》（国土资发［2003］“45号”文件），并于2月20日召开电视电话会议，表示将利用半年时间，集中治理整顿土地市场。《紧急通知》的主要内容：
①清理违规设立的各类园区。凡是违反土地利用总体规划批准设立的园区，都必须进行认真清理。对违反土地利用总体规划批准设立的园区，必须撤消，并追究批准者的责任。各地不得为迎合设立园区而修改土地利用总体规划。对违反土地利用总体规划设立的园区，国土资源管理部门不得提供土地。未经依法批准用地的，要依法查处，追究责任。
②严禁违法下放土地审批权。各类园区用地必须纳入当地政府的统一计划，统一供应、统一市场管理。经营性用地也必须实行招标拍卖挂牌出让。严格控制各类园区的商品房开发。严禁以科技、教育等产业优惠政策名义取得土地后用于商品房开发。要严肃查处此类非法转让土地的行为。
③严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发。严禁任何单位、个人与乡村签订协议圈占土地。对于签订这种协议，要求办理用地手续的，要进行认真清理，所签协议一律无效。违反土地利用总体规划和以此规避经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让有关规定的，国土资源管理部门不得办理用地手续。凡是通过炒卖各种协议、立项批准书、规划许可证后变相取得土地的，国土资源管理部门一律不予承认，不得办理用地手续。
④严格控制土地供应总量，特别是住宅和写字楼用地的供应量，优化土地供应布局和结构，防止楼市动荡带来风险。停止别墅类用地的土地供应。过量供应的地方，要认真进行清理。普通住宅价格上涨过快的地方，可以适当增加当地居民购买并居住的普通住宅的土地供应，但也要把握市场吸纳能力，严格控制总量。供地方式要公开、公平、公正，保证土地市场的稳定、公开、安全运行。
⑤各级国土资源管理部门要加强土地的统一规划、统一征用转用、统一开发、统一供应的管理，健全土地交易管理的各项制度。要加强土地市场信息的收集、整理、分析和发布，密切关注土地市场走势，审时度势，及时引导和调控土地市场。
⑥各级国土资源管理部门要加大土地出让后的监管力度，防止少数开发商圈占大量土地浪费资源和冲击市场。要加强土地登记管理，积极为金融部门提供必要的信息，为保证贷款安全、降低金融风险做好服务工作。
2.治理整顿过程
2003年7月18日国务院办公厅下发《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》，要求自通知下发日起，各地一律暂停审批新设立和扩建的各级各类开发区，否则严肃追究责任。清理整顿的力度加大。
7月30日国务院总理温家宝对即将召开的全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议做出重要批示，再次强调“土地是民生之本”，要“实行最严格的土地管理制度:一要完善土地产权与征地制度，健全土地管理法律体系；二要加强土地审批管理，杜绝乱批滥占耕地现象；三要清理整顿各类开发用地，强化对土地使用的监督；四要加强宏观调控和政策引导，防止盲目投资和低水平重复建设”。7月31日，国务院电视电话会议下发了国务院办公厅《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发［2003］“70号”文件）。《通知》要求各地对各类开发区的清理整顿工作要在今年底前完成，重点解决开发区违法、违规占地等突出问题。《通知》对开发区、园区的清理整顿工作提出了新的明确要求：查清各级政府、各个部门及行政村设立的开发区、园区底数，包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、高新科技园区、旅游度假区、商贸开发区、商贸旅游区、工业园、特色工业区、工业大院、创业园、环保产业园、物流产业园、边境经济合作区、保税区、出口加工区、工业科技示范区、专利科技园、生态园区、私营个体经济开发区、高新农业开发区、高校科技园区、大学城及其他各级各类开发区、园区；对隐瞒不报或不如实填报的开发区、园区，今后一律不予承认，不得享受开发区土地优惠政策，国土资源管理部门不受理其用地申请，不予供地。统计的起始时间按开发区(园区)批准或者同意设立的时间算，截止时间为2003年7月18日，即国务院办公厅《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》下发之日。在电视电话会议上，国务院副总理曾培炎指出，这次整顿是中央领导在分析当前经济运行情况和部署下半年经济工作时，从保证经济持续快速健康发展和社会稳定的高度，要求实行最严格的土地保护制度。
8月8日由国家发展和改革委员会、国土资源部、监察部、建设部、审计署等五部委组成的10个“联合督察组”奔赴各地，对各类开发区进行审查摸底。部委联合、领导带队、高层督办，意在加强力度，切实从土地规划和供应、产业政策和计划立项、建设管理、资金设计、干部监督等多方面联手整顿土地市场。“联合督察组”的彻底清查，意味着今后对于此类开发区用地问题，国家会更加强化土地使用的监管。
与以往国土资源部的清查整顿相比，这次清理整顿是在国务院总理亲自批示、国务院办公厅两周之内两度发文、多部门联合督察的背景下展开的，决心与力度之大非同寻常。
为贯彻落实国办发“70号”文件，建设部于9月2日下发了《关于进一步加强与规范各类开发区规划建设管理的通知》（建规［2003］178号），要求各地认真做好开发区清理整顿工作，对行政辖区内各类开发区进行清理整顿。一是各类开发区的位置和建设违背城市总体规划的，要暂停建设，进行清理和纠正；因特殊情况确实需要调整城镇体系规划或城市总体规划的，必须进行专门论证，按照法定程序调整规划。对超过城市总体规划确定的规划建设用地规模和范围的，暂停所有建设用地和建设项目的规划审批，并会同有关部门核减开发区用地规模，重新核定开发区用地范围和界限;对缺乏建设条件，项目资金不落实，所圈占的土地要坚决依法收回；对擅自进行开发建设的，要依法严肃查处。停止建设用地和项目的规划审批。二是严格规范开发区的设立和扩区，对申请新设立开发区的，要按照国办发“70号”文件的要求，依据城镇体系规划、城市总体规划进行审查。开发区选址与城镇体系规划和城市总体规划不一致的，必须由省级城乡规划行政主管部门组织专门论证;确需按所选地址建设的，必须先按法定程序调整规划，报原规划批准机关批准后，方可提出选址意见。开发区的设立和扩区都必须符合城市近期建设规划。不符合近期建设规划的，在通过科学论证后，按照法定程序调整近期建设规划。三是强化开发区的规划管理工作。开发区规划与城市总体规划不符的，要依据城市总体规划进行调整，并按照规定程序报批。要抓紧制定开发区控制性详细规划。自2004年1月1日起凡开发区规划、控制性详细规划未按法定程序批准的，各地不得新批准建设用地和建设项目。城市规划区内及其边缘地带的各类开发区的规划建设，必须纳入城市的统一规划和管理。开发区不得设立独立的规划管理机构。开发区所在地县以上人民政府城乡规划行政主管部门，应当依法参与组织编制开发区国有土地使用权出让规划和年度计划，明确出让地块数量、面积、位置、出让步骤等，并纳入城市近期建设规划，作为土地使用权出让的基本依据。具体地块出让前，开发区所在地城乡规划行政主管部门，要依据已批准的控制性详细规划提出出让地块的开发强度和规划设计条件，作为测算土地出让金的主要依据，并纳入土地出让合同。
如果说前期的治理整顿主要是国土部门或国务院对土地问题的重视，10月14日发布的中共中央第十六届三中全会公报则反映了中央对土地的认识提高到了新的高度。全会公报提出，土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。
10月28日国务院在北京召开了农业和粮食工作会议，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝强调要确保国家粮食安全，要实行最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。要加强对土地开发利用的管理，采取坚决措施，遏止乱征滥用耕地的现象。清理各类开发区，坚决纠正违规擅自设立开发区和盲目扩大开发区规模。要严肃法纪，对违反规定乱批、乱占、滥用耕地的务必严肃处理。
鉴于在土地市场秩序治理整顿工作中存在的一些突出问题：一些地方主要领导对治理整顿工作重视不够，处于等待和观望状态；开发区清理整顿还停留在摸清底数和查找问题阶段，处理工作尚未全面开展；征地补偿不落实，农民失地失业的问题还没有解决；有些地方清理整顿措施不落实，顶风违法行为仍有发生等。国务院于11月3日发出《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》（国发明电［2003］7号），要求地方各级人民政府、国务院各部门根据党的第十六届三中全会要求和国务院农业和粮食工作会议精神，进一步加大治理整顿土地市场秩序的力度，采取有效措施，善始善终地完成治理整顿的各项任务。通知要求各地区、各部门主要领导干部一定要按照“三个代表”重要思想的要求，从真正保护最广大人民群众根本利益出发，牢固树立全面发展、协调发展、可持续发展的科学发展观，进一步端正发展经济的指导思想，提高对土地管理特别是耕地保护的认识，把治理整顿土地市场秩序作为当前的一项重要任务来抓。并切实加强领导，狠抓落实工作，力求从根本上解决问题。要通过治理整顿，使违规设立的各类开发区得到清理和规范，乱占滥用耕地和非法转让土地的行为得到依法查处，经营性用地招标拍卖挂牌出让制度得到全面推行和落实，土地市场秩序和土地执法环境得到明显改善。通知要求，各地要坚决落实清理整顿开发区的规定，加快对各类开发区的清理进度。坚决纠正违规擅自设立开发区、盲目扩大开发区规模的现象。对违规下放的土地管理权、规划管理权，要坚决收回。对开发区占而不用的耕地，要限期恢复农业用途。对突击审批和突击设立的开发区，以及违规设立又不纠正的，要追究有关领导和责任人的责任。要切实解决农民失地失业问题；要改革征地制度，完善征地程序。所有建设用地要严格限制在规划用地的范围之内，不得随意突破，不得随意修改和调整规划。要制定合理的征地补偿标准，建立征地价格听证制度，及时落实安置政策措施。要严肃查处土地违法行为。要切实加强基本农田保护，严格征用基本农田的审批制度，不得随意调整基本农田，不得在基本农田挖塘养鱼、种树造林。各地对违反规定乱批、乱占、滥用耕地的，要坚决严肃处理，决不姑息。对治理整顿土地市场秩序中发现的重大土地违法违纪案件要从严从快查处，公开曝光，坚决刹住乱占滥用耕地的歪风。通知强调，要认真搞好治理整顿的检查验收，严格检查验收标准。各省、自治区、直辖市人民政府要加大对市（地）、县（市）人民政府的督查力度，于2003年底前向国务院报告治理整顿情况。验收不达标的地方要限期整改，在整改期间，暂停受理当地建设用地报件、暂停下达建设用地指标。过期仍不达标的，要予以通报，并追究有关责任人的责任。通知要求，要在巩固治理整顿成果基础上，进一步完善土地管理各项制度，着重从体制、机制和法制上解决问题。要深化征地制度改革，健全完善土地有偿使用制度和土地产权制度。各金融机构要制定管理制度，严格控制用地项目贷款，对未按法定程序审批、违规乱占滥用耕地的建设项目，银行不得贷款。要建立基本农田保护和土地利用效益考核指标，建立定期报告制度，并作为对各地区政府工作考核的重要内容。
为从严从快查处土地违法案件，国土资源部于１１月１６日向社会公布了５起土地违法案件。包括:①天津空港物流加工区涉及非法大量占用土地案。②南昌市青山湖区政府涉及违反经营性用地招标拍卖挂牌出让规定案。③青岛市崂山区政府涉及非法批准占用大量土地案。④山东省齐河县政府涉及非法批准占用大量土地案。⑤陕西省周至县政府涉及非法批准占用集体土地案。１２月２１日继第一批公开调查五起违法案件后，国土资源部又宣布对另外四起在进一步治理整顿土地市场秩序期间顶风违法，涉及严重违反土地管理法律法规的案件进行直接公开调查。这四起案件是：辽宁省“丹庄”高速公路涉及非法大量占用土地和截留征地补偿费案；厦门市集美区政府涉及假“挂牌”出让经营性土地案；沈阳大学城涉及非法大量占用土地案；南京钢铁集团公司涉及非法大量占用土地案。
为贯彻党的第十六届三中全会、国务院农业和粮食工作会议精神，落实“国发明电7号”的要求，2003年11月17日国土资源部下发了《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》（国土资发［2003］388号）。与以往文件相比，这个《通知》的要求更严、力度更大、措施更实、针对性更强。《通知》要求进一步提高保护耕地对维护国家粮食安全和社会稳定的极端重要性的认识，全面落实最严格的耕地保护制度，保护和提高粮食生产能力；加大治理整顿工作力度，坚决刹住乱占滥用耕地的歪风，从严从快查处土地违法案件，抓紧清理各类开发区的违规用地，从严搞好治理整顿的验收检查工作，严格实施土地规划计划，从严控制用地规模；切实加强耕地保护，坚决守住基本农田这条红线；严把用地审批关，加强批后实施监管；从严把好征地关，切实维护农民合法权益；完善供地政策和标准，提高土地集约利用水平。
在严格实施土地规划计划，从严控制用地规模方面，要坚持“三个不报批、一个从严”的原则,即凡是不在土地利用总体规划确定的建设用地范围内的各类开发区（园区）和城市建设用地，一律不报批；凡是没有土地利用年度计划指标的，一律不报批；凡是没有通过建设项目用地预审的，一律不报批。要从严审查城市总体规划修编确定的建设用地总规模，超过土地利用总体规划确定的建设用地总规模的，不予通过审查。从严控制规划修改和调整。除国务院和省级人民政府确定的重点基础设施项目外，各地不得擅自调整规划，减少基本农田保护面积，改变基本农田区位，占用基本农田。严禁擅自修改和调整规划；严禁违规扩大城镇建设用地规模；严禁擅自设立各类开发区（园区）和扩大开发区（园区）建设用地规模。
在严把用地审批关，加强批后实施监管方面，要坚决收回各地违规下放的土地审批权。对土地市场秩序治理整顿工作验收不合格的，未按规定执行建设用地备案制度的，一律停止建设用地审批。对城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地规模的，年度计划指标已用完的，未依法及时缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，已批准的城市建设用地仍有闲置的，一律不受理新增建设用地申请。对未按国家有关规定进行建设用地预审的，未按预审要求完善相关内容的建设项目，一律不受理建设用地申请。申报城市建设用地必须说明具体建设项目或详细规划用途。对不符合国家产业政策的项目、不切实际的“形象工程”、“政绩工程”项目、别墅项目、高尔夫项目，一律不得报批用地。要坚持建设用地会审制度。省级国土资源部门要对报批用地面积较大的城市、安置人口较多的建设用地项目组织现场调查，对其中报国务院审批的用地项目，将组织检查或抽查。强化建设用地批后实施的监督管理。要全面落实建设用地备案和批后核查制度，建立土地利用信用评价机制。对国务院批准的城市分批次建设用地的供地情况，应按规定及时备案；对省级人民政府批准的城市建设用地的供地情况，省级国土资源部门也要建立备案制度并及时汇总供地情况，定期报部备案。认真执行新增建设用地批后核查制度，对国务院和省级人民政府批准用地的征地补偿安置、耕地占补平衡及土地利用等情况，要组织不定期的检查，发现问题，及时纠正。建立土地利用信用档案，制定评价指标并建立评价制度，加强用地审批管理。各省区市要对1999年《土地管理法》修订实施以来批准的城市建设用地使用和供应情况进行一次全面调查，国土部将对国务院批准的城市分批次建设用地的供应情况进行全面检查。
在完善供地政策和标准，提高土地集约利用水平方面，要依法提高政府供地的市场化程度。要充分发挥市场竞争对促进土地集约利用、减少占用耕地的有效作用。要坚决执行经营性用地招标拍卖挂牌出让制度，从严查处违规出让行为。要进一步规范协议出让土地使用权的行为。对具有竞争性的工业用地，引入竞争和公开机制。要落实协议出让最低价制度，防止各地竞相低价出让土地和企业因用地成本低而“多占少用”、“宽打宽用”、“低效利用”的粗放用地行为。要严把土地登记关口，对经营性用地没有进行招标拍卖挂牌的，不予登记；对出让地价明显低于出让底价的，不予登记；对未全部缴纳土地出让金的，不予登记；对违反规划改变土地用途的，不予登记。建立完善集约用地新机制。要完善建设用地定额指标和土地集约利用评价指标体系，进一步细化各业用地标准，明确包括推行单位土地面积的投资强度、土地利用强度、投入产出率等指标的供地标准，严格按标准供地。强化土地市场动态监测分析。要建立土地市场动态监测分析制度，及时发布土地供应信息，把握土地市场走势，适时调控土地供应量。汇总城镇地籍调查数据，掌握城镇土地利用现状及变化情况。抓紧开通运行土地市场监测分析系统和城市地价动态监测系统，继续加强对重点地区、主要城市地价动态变化的监测，提高地价信息的社会共享程度，发挥地价对土地资源配置的“杠杆”作用。
3.治理整顿存在问题的处理
对于治理整顿中查处出来的问题如何处理，以什么标准处理，是一个至关重要的问题，决定治理整顿成果，整顿不能流于形式。2003年12月31日国家发改委、国土资源部、建设部、商务部四部委把《清理整顿各类开发区的具体标准和政策界限》以“特急”件发至各省、自治区、直辖市政府。
按照该文件，除国务院和省级政府批准（或同意）设立的各类开发区以外，其他所有的各类开发区都视为违规设立；无论是否经过合法批准，所有的各类开发区，皆在整顿之列，都必须按照“撤消、核减、整合”的要求统一进行整改。国务院和省两级政府所属部门未经本级政府同意擅自批准设立的各类开发区，一律摘牌，进行整改。五种情形一律撤消，包括：县级及以下政府批准设立的；国务院、省两级政府所属部门和地级政府批准设立，凡不符合土地管理法规和土地、城市规划，或者虽合法合规但布局不合理、开发程度低、项目资金不落实的；虽经省级政府合法批准但长期得不到开发的；清理过程中瞒报、漏报的；国务院明令停止审批开发区后地方突击审批、设立的。两种情形必须予以整合，包括：国务院、省两级政府所属部门和地级政府批准设立，符合法规、规划，又有开发潜力的；省级政府批准但布局不合理、功能重复、占地过多的。国务院和省两级政府批准设立，但擅自扩区部分，凡不符合土地管理规定和土地、城市规划的，一律核减。
土地市场经过一年的治理整顿之后，已基本刹住了乱设开发区“圈地”之风，各地停止了新设开发区和扩大规模的审批，初步遏制了违法乱批滥占耕地的势头。全国共查处土地违法案件16.8万件，清理各类开发区（园区）6015个，规划面积达3.54万平方公里。截至2003年底已撤销2426个、整合294个。
三 未来政策走势
2004年中国的土地管理主要会有以下几方面走向和措施。
1.出台新的土地法规政策和规定
首先是宪法修改。2003年12月12日中国共产党中央委员会提出关于修改宪法部分内容的建议，其中建议宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”该条款的修订，体现了国家对农民权益的尊重和对土地的保护。
此外，《土地管理法》将重新修订，调整重点是市场条件下如何合理利用土地及土地征用过程中如何保证被征用者的利益。《土地利用规划条例》将开始起草，内容将涉及土地规划审批、许可和修订等问题。
2.落实最严格的耕地保护制度，控制城市建设用地
为了落实最严格的耕地保护制度，２００４年国土资源部将与农业部门一起，联合开展全国基本农田保护情况大检查。同时，对１９９９年以来国务院和省级人民政府批准的城市建设用地使用和供应情况进行全面调查。国土部将采取强硬手段，严把征地和土地转用审批关，从严控制建设用地规模，坚决落实对非农建设用地“六个一律不批”的规定，建立新增建设用地批后核查制度。省级国土资源管理部门需对省级人民政府批准建设用地的总规模、用地结构、征地补偿标准和安置及耕地占补平衡等问题，按季度进行分析，提出改进审查报批的措施。进一步完善供地政策和标准，提高土地集约利用水平。
3.继续推进治理整顿和土地市场建设
2004年国土部将把集中解决领导干部违法批地和违法违规出让土地问题、解决征地中损害农民利益问题和加强开发区用地管理，作为深化治理整顿土地市场秩序的重点。国土部负责人表示，要抓住治理整顿的机遇，乘势而上，继续保持高压态势，切实改变一些地方无视国土资源管理、无视规划、无视法律程序、无视规章制度的状况。治理整顿验收不合格的，要停止新的用地报批。全面落实经营性用地招标拍卖挂牌出让制度，进一步规范协议出让国有土地使用权行为。严把土地登记关口，严禁通过土地登记使非法用地合法化。加强出让收益管理，加强二级市场规则的研究制定和市场监管。进一步加大对国土资源市场中介组织的监管力度。
4.改革征地制度，维护群众利益和社会稳定
从维护群众利益和社会稳定出发，传统的征地制度需要改变，其主要内容和精神有：依法加强征地管理；征用土地必须尊重和保障农民的权益；制定合理的补偿标准，及时给予农民合理补偿，及时落实安置政策措施；建立征地价格听证制度；严防发生突击征地、盲目圈占土地现象；必须符合土地利用总体规划和用途管制；积极探索建立失地农民的社会保障机制。
5.国土资源管理体系实行垂直管理
长期以来国土资源管理工作采用五级审批办法，各省国土部门只管业务不管人事。国土资源管理执法监督难，一些职能未能落实和转变到位。一些地方国土资源管理松弛、执法不严，甚至为不法分子大开方便之门，成为影响国土资源保护和合理利用的主要障碍因素。今后这种状况将发生改变，为进一步加强国家对国土资源的宏观调控，实行最严格的耕地保护制度，强化省级人民政府对国土资源管理的责任，中央已经决定，完善土地管理制度，实行省以下土地垂直管理体制。国土资源部门的领导干部由地方党委管理为主改为由上级国土资源管理部门管理为主。
6.启动全国土地利用总体规划
在全国14个地市、12个县调研和试点的基础上，全面启动第三轮全国土地规划工作。这是继1987年及1997年之后的第三轮全国土地总体规划工作。新一轮全国土地总体规划将修编至2020年的土地规划，重点将解决两个问题：一是要符合市场经济发展需要;二是对超规模开发进行压缩和控制。规划的关键是研究如何处理社会经济发展和土地保护的关系。新一轮规划后政府对各地方超指标开发用地的惩处力度将会加大，在规划许可上实行更加严格的制度。
7.建立土地市场动态监测制度
为建立土地市场运行快速反应机制，加强市场宏观调控，公开土地市场信息，完善土地市场服务，国土资源部将建立土地市场动态监测制度和监测系统。土地市场动态监测系统由土地供应情况和地价走势两部分内容组成。2004年3月1日前，直辖市、计划单列市、省会城市和长江三角洲、珠江三角洲重点城市及有条件的市、县开始运行。到2004年6月底，全国县级以上国土资源管理部门将要全面运行土地市场动态监测系统。 |
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