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    土地整理与房地产行业发展评述

    http://www.cnestate.com　 中国发展观察　 2005/4/12
    　　随着我国耕地保护形势日益严峻，对土地实行紧缩政策将是我国今后长期坚持的策略。这必然使依靠土地生存的房地产业面临着“地荒”问题。但房地产业又是关系国民生计的支柱产业。因此，为保持房地产业平稳、协调发展，国家又必须为房地产行业提供一定发展空间，在增量受到限制的情况下必须在存量土地上做文章。而土地整理作为落实规划和调节土地关系的重要手段，通过城市土地整理可以把城市房地产用地存量挖掘出来，为房地产行业发展提供新的发展机遇。

    城市土地整理内涵

    城市土地整理内涵是指在既定的城市空间范围内，按照城市发展规划和土地利用总体规划的要求，调整城市土地利用结构，改善城市用地环境，提高城市土地的利用率和经济产出率，提高城市的现代化水平，以实现经济、社会、生态的可持续发展。实质是合理组织城市土地的开发利用，促进城市用地的有序化、集约化，提高土地的经济承载能力和土地收益率，在现有土地的基础上，优化城市用地结构，提高土地利用率，控制城市用地的盲目扩展，改善生态环境。城市土地整理具有多重目标，因此为房地产行业提供用地空间也必然是重要任务。

    国外及我国台湾地区土地整理为房地产行业提供的空间

    国外及我国台湾地区的土地整理相对比较成熟，有关土地整理的称谓也多种多样，例如在韩国称之为土地调整措施，日本称之为土地整治或整备。国外土地整理主要是对原有的土地生产力和生产关系进行调整，目标具有综合性，以改善整体的福利水平为准，存在公办与自办之分，土地整理并不以为房地产行业提供开发空间为直接目标。但从土地整理的实践效果、发展历史及与土地整理相联系的旧城改造、城市更新、土地收购储备、区段征收来看，土地整理也确实为房地产行业提供了可供开发空间。

    在20世纪初至20世纪50年代，随着二战后土地复兴计划的实施，土地整理主要围绕城市建设和大型基础设施建设进行，解决了城市发展用地同时消除了工程建设给土地利用带来的不利影响，这一期间建造了大量住宅，这一时期也一般称之为特定内容的土地整理。同时期，在美国进行了著名的城市更新计划，其目标就是治理城市中的贫民窟问题，并在1949年的《住宅法》中提出了城市更新的一般模式，随后法令不断完善，更新计划内容涵盖拆除劣等房屋、振兴城市经济、建设优美居住区、消除种族隔离。美国城市更新计划的显著特点之一就是城市更新围绕一定的房地产投资项目进行的。

    20世纪60年代之后，由于地区经济发展不平衡和生态环境不断恶化及城镇化、工业化进程的加快，国外土地整理的重点转为以促进地区经济发展，缩小城乡差距，增加收入，保护和改善生态环境、居住环境为主要内容的综合土地整理。从这里可以看出在改善居住环境方面必然与房地产开发密不可分。

    我国台湾地区的土地整理分为市地重划和区段征收两个方面的内容，这些都为住宅及房地产开发提供了一定的开发空间。在市地重划中一般规定，分配给原地主的土地比例为其下限不得少于重划区的55％，共同负担土地比例以不超过重划区的面积的45％为限，经验模式是一个地区的公共设施用地面积一般占35％。在公办土地整理中，市地负担按照使用者付费和收益者付费的原则，政府可以掌握约10％的抵费地，从而掌握了一定的土地资源，这一资源可称之为政府准储备土地（系指出售权充公共设施建设费用之可建筑用地），这也就能为政府出让建设新的住宅和其他房地产提供了开发空间。在区段征收中，由于是土地所有权先公有化尔后再私有化与重新分配的过程，土地分配系属土地的补偿分配，因此在土地整理中政府可获得更多的土地资源。其一般规定为，土地所有权人获得抵付面积以征收面积的50％为原则，最低限为40％；共同负担比例最少为50％，上限可达60％。这样在征收面积中，如果抵价地为40％，公共设施用地占35％，那么政府不仅可以获得10％的准储备土地，而且还获得15％的真正储备土地，这样政府可以根据财务状况进行保留或出售，从而为房地产开发提供了空间。从台湾1958年至1999年期间土地重划中，政府无偿取得公共设施用地面积3962.5046公顷，占重划面积的33％，立即可建筑用地之面积为7806公顷，占总面积的66％，这为房地产开发提供了大量的可开发资源与时机。

    历史上中国土地整理为房地产行业提供的空间

    新中国成立后，按照苏联的整理模式和经验，进行了土地整理，但主要集中在农业合作社和国营农场。改革开放以后，我国在河北、上海、江苏等地进行许多有益探索，形成了多种整理模式。但土地整理还主要集中在农地、农村居民点和小城镇。国土资源部成立以后，实施了耕地占补与总量平衡政策，土地整理虽仍以增加耕地面积作为土地整理的主要内容，但在城郊、经济发达地区土地整理模式及城市内部的旧城改造上，土地整理也为中国住宅与房地产业提供了一定的开发空间。在城郊，比较典型的模式是在上海进行的小昆山镇与“三集中”相结合的综合土地整理模式、金山枫泽镇与“中心村”相结合的土地整理模式，在天津、石家庄等地区主要进行村庄整理与农民公寓建设相结合的土地整理。在城市内部，典型的土地整理模式是山西阳泉市的旧城改造，该市通过城市土地整理、挖潜共整理出6000余亩土地建设，其一重要整理途径就是通过组织房地产开发公司进行旧城改造，共拆迁25.82万平方米，新建中高层商店、办公楼、住宅楼128.8万平方米，土地容积率由0.6—0.7提高到1.5—2.5。

    应该说，我国历史上的土地整理与房地产行业发展链接点主要是与收购储备和旧城改造相结合的土地整理，这虽与真正意义上的土地整理存在差异，但毕竟也为我国的城市土地整理开辟先机，也为房地产行业发展提供了发展机遇。可以说正是在20世纪70年代后期我国旧城改造重点转向还清30年来生活设施的欠缺，解决城市职工住房问题催生了我国房地产业。

    中国未来土地整理为房地产行业提供的开发空间预测

    当前与城市土地整理相关联的城市土地收购储备制度建立已经为房地产行业提供了很大的发展空间。据有关资料统计，我国地方政府累计储备土地230万亩。在我国严格实行经营性土地必须实行市场出让的制度后，城市土地收购储备逐渐成为房地产行业用地的主要来源。而且目前的许多房地产公司崛起很大程度依赖城市土地开发整理，最为典型的是银基发展，此外中国上市公司10强中的陆家嘴、招商局A、张江高科、三木集团也与土地开发整理关系很大。

    根据我国目前的城市土地利用现状，未来实施土地整理能够给房地产带来发展空间的主要来源于四个方面：城镇闲置地、用地结构调整、土地空间利用率提高、适当降低人均城镇用地面积。据有关资料显示，我国目前城市土地约4％—5％处于闲置状态，40％左右被低效利用，若低效利用相当于1／4闲置来推算，空闲地占城市用地的15％，这部分土地进行收购储备整理大约可为房地产行业提供约为1％—2％的住宅用地。在城市用地结构调整方面，按照国外一般城市工业用地一般占不超过5％，居住用地为30%以上，商业用地占5％—15％，道路占15％—25％计算，城市土地整理通过土地置换可以为住宅用地提供5％—10％的开发空间。在城市容积率方面，按照我国的经济发展水平和资源禀赋条件，城市整体容积率可规划为0.4—0.45，最高可控制为0.6以内，目前的城市容积率不及合格规划容积率的70％，因此实施土地整理，落实城市规划在未来可望增加现有城市建筑面积的40％，按0.4的建筑密度计算，可整理出15％的城市土地，这样也可以为住宅用地提供1％—2％的城市用地空间；目前我国的城镇人均用地为133平方米，如果按城镇人均用地120平方米的上限来计算，大约可以为住宅用地提供将近1％的居住用地。

    因此，在未来的城市土地整理中，大约可以为房地产用地提供12％左右开发空间。也就是城市土地整理大约可为房地产行业提供3万公顷的用地空间。

    国家最新的土地整理的政策导向和实施前景

    从国外研究来看，真正意义上的土地整理是规划落实之后，由于规划无法完全解决由于产权引起的土地利用不合理，产权人之间以进行重新交换和分配为目的的过程。因此，不论是土地收购储备还是旧城改造都不是严格意义上的土地整理，土地收购储备倾向于政府进行土地开发与供给；旧城改造是对城市进行一场革命，涉及城市的功能的深度规划和土地重新开发，政府行政干预和对原产权人的侵犯较多。因此，我国真正意义上的城市土地整理在全国还没有展开，有关的城市土地整理的具体政策还没有出台，但政策导向已经明确。在1998年，国土资源部原部长周永康在第一期全国土地管理市长研讨班上讲话时就指出：“推进土地整理，一是在农地方面，二是在建设用地方面，通过建设用地整理，优化土地利用布局，可大大提高建设用地集约使用”。随后在国家不断完善的农地整理政策上，在部分地区开始了耕地指标折抵和置换政策，大大促进了小城镇和农村居民点的土地整理。特别是在2003年，国土资源部土地利用司和土地整理中心在京举办了国内第一次建设用地整理专题座谈会，推进了社会各界对建设用地整理、实现建设用地集约利用重要性与紧迫性的认识，使建设用地整理各项外部条件逐步成熟，城市土地整理迎来了发展机遇。这种机遇一是来自于“开源与节流并重”的指导方针，建设用地整理在保护耕地中的作用日益突出；二是全面建设小康社会目标的提出，进一步凸显开展建设用地整理对于提高城乡居民的生产生活水平、大力推进城镇化、积极开展经济结构调整的重要性和紧迫性。同时有关的土地整理实践也为推进建设用地整理工作打下了重要基础。当前正在开展的存量土地调查也为城市土地整理打下了基础。

    国家实施城市土地整理操作程序和保障措施

    （一）城市土地整理运作程序

    结合国外城市土地整理程序和我国农地整理的经验，可以对我国城市土地整理设计如下程序：

    1. 选择土地整理单元。包括收集有关土地利用的自然、社会、经济情况，分析研究土地整理的潜力，准备土地整理的资金和技术条件，确定土地整理的目标和要求。

    2. 进行土地整理规划方案设计。对选定单元编制城市土地整理规划设计，并经广泛征求土地整理参与者的意见，修改完善规划设计后申请批准。

    3. 批准城市土地整理方案。依据制定的法律和政策性规定，通过一定的法律程序，审查城市土地整理规划设计，经批准后允许向社会公告。

    4. 组织城市土地整理的实施。按照批准的城市土地整理规划和设计，通过调查和测量确定权属，进行工程建设，经过土地评估并重新配置后，完成城市土地整理。

    5. 检查验收并确权登记。在完成城市土地整理任务后，开展地籍更新、资料汇总和归档等工作。

    （二）保障措施

    建立规划保障、资金保障、法律保障和组织保障体系。

    1. 规划保障。编制科学土地利用总体规划、城市规划和土地开发整理规划体系，以土地利用总体规划为龙头，城市规划为原则，以土地开发整理为具体实施指导，土地开发整理规划要做到细化、具体，操作性强，实施效果好。

    2. 资金保障。建立多种资金来源渠道。一是设立土地整理专项基金，其主要来源于：①财政专项基金投入；②土地开发收益基金投入；③证券化基金投入，一般采取债券、信托和股份制形式。二是运用新的利益机制，吸引多元投资主体积极参与土地整理，加大社会融资。如通过政府让利，让开发商、拆迁户得到实利；打破区域限制、城乡限制，广泛吸纳资金等。三是部分整理项目实行招标出让。四是实行换地权益书，缓解政府资金的不足。

    3. 法律保障。我国目前应尽快制定《土地整理法》，对土地整理的内容、目标、程序、规划设计、资金来源以及处罚办法上加以规定，以法律、法规的形式，解决土地使用权调整分配问题，为土地整理工作开展中涉及的权属调整、利益分配等重要问题提供依据。

    4. 领导保障。（1）形成政府领导、各部门协调、职责分工明确的行政保障体系；（2）成立由政府部门代表、整理区域民众代表和专家学者代表组成的土地整理委员会，对土地整理各项具体工作形成决策意见，行使最高权力，形成利益协调和保障体系；（3）土地管理部门成立相应的事业单位，负责具体的措施方案领导工作。