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谈有偿使用的划拔土地
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http://www.cnestate.com 中国房地产 2005/4/18
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长期以来，人们一直认为在我国推行国有土地使用制度改革、实行国有土地使用权出让和转让办法之前(或者说在实行利改税之前)，各企事业单位、团体、公民等依照法定程序取得和使用的国有土地，是无偿使用的。但是，从天津市的历史情况看，这种“划拨土地”并不是无偿使用的。
一、从天津解放到1982年《宪法》颁布前，天津城市土地并存着土地的公有制和私有制。在国有土地的管理上，天津市房地产管理局在市政府的领导下，一直是按照国有土地有偿使用的原则，对城市国有土地实施有偿使用管理。
1、国有土地有偿使用的建立
1949 年1月15日天津解放后，1月24日中共中央发出《关于天津市旧有税收及房屋问题的指示》，指出；“旧有各种税收，原则上应该一律暂时照常征收，使市人民政府能有自己的经费”；同年5月1日，天津市公产清理局(即天津市公产管理局、天津市房地产管理局前身)制定了《评定租金临时办渤(见{天津房地产志》)，并从6月1日起对出租的公有房屋的基地和空地征收地租，其土地租金标准为月租每平方米；
房屋基地标准：商贩用地0.4--16斤小米；住宅用地2—5斤小米；商业用地2—7斤小米。
空地标准：商贩用地0.2—1.4斤小米；住宅用地0.15--0.2斤小米；商业用地0.15--0.3斤小米。
1950 年1月1日天津市公产清理局实行的《公有房屋使用费计算办法》，其租金仍然按照当时的小米牌价计算。同年天津市人民政府还制定了《天津市私人租用公地暂行办渤，并于11月25日以津11950]6387号文件发布朕于公地管理的指示》，进一步明确对公有土地使用者开始收取租金即土地使用费。1952年市政府对1950年颁布的标准地价进行了修订并颁布实施，并统一按标准地价的2.5%计征地租。1953年市政府再次颁布了《天津市国有土地使用费标准》， 29级地的土地使用费标准分别为每平方米每月0.001—0.192元，而且该标准一直延续使用到上个世纪90年代。
2、国有土地有偿使用的调整
经过私营工商业社会主义改造后，鉴于一部分企业单位转为集体所有制，单位性质已有改变，不应无租使用公地。因此，1963年6月1日，市人委以建房 [1963]27号文件发出《关于征收集体所有制企业和个人使用公有土地使用费的批复》。同年7月2日天津市房地产管理局发出《关于集体所有制单位使用公地订租收费问题的通知》(产司391号)规定：凡集体所有制单位使用国有土地，都应按规定收取使用费。今后凡新转为集体所有制的单位使用公地应自改集体之日起订租收费。
1977年6月，天津市房地产管理局对地震后“浮房”占用公地的收取使用费问题作出规定(房管11977)127号)：凡能住用和经修复住用的浮房占用公地均按规定租金照常收租；对倒塌、拆除和严重破坏的房屋，须经城建部门确定，不再修复的浮房占用公地，停止收租；浮房受到破坏需要进行大修的，修缮期间使用户没有住用，不收租金。修复后，自住用之日起继续收租。
3、国有土地有偿使用方式的变革
1982 年国家颁布《中华人民共和国宪法》后，天津市房地产管理局根据市政府、市建委的指示，于1983年开展了天津市土地和房屋的权属清查换证工作，并将公民所有的城市土地收归国家所有。与此同时，国家又开始实行利改税。在国有土地的管理上，将征收土地使用费改为征收土地使用税。在“费改税”的过渡过程中，天津市政府办公厅[1987]津政办函27号《关于同意对城市个人使用土地征收土地使用费的复函》中规定，在“开征土地使用税前，对市区个人使用土地征收土地使用费”。“收费标准暂按《天津市国有土地使用费标准》(1953年3月28日津厅财[53]字第1094号批复)执行”。而且在实行房、地管理机构分设后，1992年津政函87号《关于调整城镇部分个人土地使用费标准问题的批复》中规定，将“原二十级以下及无等级地区的个人土地使用费，均调整为按二十级标准征收”。
由此可见，根据上述国有土地管理的政策和规定，在实行国有土地使用权出让和转让办法、开征土地使用税之前，凡是依照法定程序取得和使用国有土地的企事业单位和公民，都要向国有土地的所有者国家缴纳地租或者称为租金或土地使用费。
二、对于全民所有制单位使用的国有土地，从当时国家和市政府的政策、规定看，全民所有制单位是以不同的方式缴纳地租或土地使用费。
1、 1954年2月24日政务院以政财习字15号文发出《关于对国营企业、机关、部队、学校等占用市郊土地征收土地使用费或租金问题的批复》，其中第一款规定，“国营企业经市人民政府批准占用的土地，不论是拨给公产或出资购买，均应作为该企业的资产，不必再向政府缴纳租金或使用费；机关、部队、学校经政府批准占用的土地，亦不缴纳租金或使用费”。第三款规定，“凡国营企业使用业经市人民政府指定的市场区内(如东四人民市场)的土地，应缴纳租金或使用费”。
同年3月8日，内务部《答复关于国营企业、公私合营企业及私营企业等征用私有土地及使用国有土地交纳契税或租金的几个问题》第二款规定，“国营企业、国家机关，学校、团体及公私合营企业使用国有土地时，应一律由当地政府无偿拨给使用，均不须再交纳租金”。第三款规定，“私营企业或私营文教事业使用国有土地时，应向政府交纳租金(不必称为使用费)，其合于减免条件者，并得酌情予以减免租金”。
2、1954年10月26日，天津市人民政府发出《关于国营企业、机关、部队、学校及公私合营企业等单位使用国有土地及收取使用费等问题的三项意见的批复》，指出：“国营企业、公私合营企业使用国有土地己建立租赁关系者，一律自本年7月1日起停止收取使用费。”
根据上述规定，国家机关、学校、团体及公私合营企业等使用国有土地时，不再交纳租金或土地使用费。那么，是不是说这些企事业单位就是无偿使用国有土地了呢? 笔者认为还不能这么说。其理由是，当时国家采取计划经济的管理体制，并在很长一段时间内对全民所有制企业实行的是利润全部上缴(对集体所有制企业实行的是利润减半上缴)。在这种机制下：
第一，按照经济学理论，全民所有制企业单位将全部利润上缴之后，已无利润可言，更谈不上形成地租或土地使用费的那种“超过平均利润以上的余额”。
第二，在生产和销售统一由国家调控的前提下，全民所有制企业单位将全部利润上缴之后，如果还要向国家交纳国有土地使用费，全民所有制单位只能用其生产和发展的资金向国家交纳土地使用费，必将影响企业的再生产规模，甚至影响企业的简单再生产。
第三、全民所有制企业单位将全部利润上缴之后，如果还要向国家交纳国有土地使用费，正如政务院在《关于对国营企业、机关、部队、学校等占用市郊土地征收土地使用费或租金问题的批复》(1954年2月24日政财习字15号)所表述的“并非真正增加国家收入，而是不必要的提高企业的生产成本和扩大国家预算，并将增加不少事务手续”。
因此说，在全民所有制企业实行利润全部上缴的前提下，使用国有土地不再交纳地租或土地使用费，就不能视其为无偿使用国有土地。
综上所述，在实行国有土地使用权出让和转让办法之前，以及在实行利改税之前，依照法定程序取得和使用国有土地者，无论是全民所有制、集体所有制的企事业单位，还是私营企业和公民，都是以不同的形式或方式向政府(即国家)交纳地租或土地使用费。 |
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