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土地调控要切实发挥作用
——部土地利用司负责人就加大房地产开发土地供应调控力度答记者问
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http://www.cnestate.com 国土资源报 2005/5/20
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5月9日，国务院办公厅转发建设部、国土资源部等七部门《关于做好稳定住房价格工作的意见》。《意见》提出，要加大土地供应调控力度，严格土地管理，这势必对今后很长一段时间内的房地产市场产生深远影响。就此，采访了国土资源部土地利用司的有关负责人。
记者：在《意见》中，有关土地供应调控措施的文字不多，但含义很深。请您介绍一下，今后国土资源系统在这方面如何具体落实。
负责人：针对当前房地产用地中存在的问题，为促进房地产市场持续健康发展，实现总量基本平衡、结构基本合理、价格基本稳定的目标，根据国土资源部门的职能定位，总的来说要在两方面下功夫：
在改善住房供应结构不合理方面，要通过土地调控措施来保证中低价位、中小套型住房的有效供应。对中低价位普通商品住房建设项目，在供应土地前，由城市规划主管部门依据控制性详细规划出具建筑高度、容积率、绿地等规划设计条件，房地产主管部门会同有关部门提出住房销售价位、套型面积等控制性要求，并作为土地出让的前置条件。
在抑制商品住房价格上涨过快方面，则要在严格执行土地利用总体规划和土地利用计划的前提下，根据房地产市场变化情况，适时调整土地供应结构、供应方式及供应时间。一是加强部门配合，根据不同地方房地产市场的运行情况，合理确定和及时调整土地供应总量。对住宅价格上涨过快的地方，适当提高居住用地在土地供应中的比例，着重增加中低价位普通商品住房和经济适用住房建设用地供应量；对闲置土地、空置房面积较大，房地产价格出现下跌的地方，减少房地产用地供应总量。二是加大结构调整力度，继续停止别墅类用地的供应，严格控制高档住宅的土地供应。
同时，要大力推进房地产用地的公开化和市场化配置。一是要加强计划指导。各地要制定房地产用地供应计划并向社会公布，明确房地产开发土地供应总量、用途及供应时间，使开发商能够根据政府土地供应计划和市场状况合理制定开发计划，使广大住房消费者全面了解土地、房屋的供应情况。二是灵活确定供应方式。对不同用途的房地产用地供应，政府可根据市场需求状况，灵活确定招标、拍卖或挂牌的土地供应方式。三是改革经济适用房土地供应方式。经济适用住房的土地供应也应实行公开配置。四是进一步完善土地收购储备制度，积极引入市场机制，进行土地开发整理，降低土地开发成本，提高普通商品住房用地的供应能力。
此外，要加强对已供房地产用地的批后监管。一是严格合同管理，完善合同内容。在合同中要明确动工、竣工的条件、时间要求及违约责任，对不按出让合同进行开发的，要追究开发商的违约责任；二是严格转让管理，达不到转让条件的房地产用地不得转让，切实防止“炒买炒卖”土地的行为；三是严格执行一年不动工开发收取土地闲置费、满两年不动工无偿收回土地使用权的法律规定。
记者：您认为一些地方房价过快上涨的原因是什么？
负责人：针对当前部分地区商品住宅价格上涨过快的问题，我们对近两年全国房地产开发土地供应情况及全国城市地价动态变化情况进行了分析，重点对北京、上海、杭州、宁波、温州、广州六个城市进行了调研。
在综合分析的基础上，我们认为，需求强劲是当前引起部分地区房价过快上涨的主要原因，同时还有其他多方面的复杂原因，如在住房消费观念的宣传上存在偏差，忽视我国土地资源的承受能力和社会经济发展水平，标准过高，面积过大；政府对住房消费中的恶意炒作和投机性购房管理不到位，对违规开发商和投机购房者缺乏处罚措施；房地产开发行业竞争不充分，甚至开发商联手垄断市场抬高房价，且开发商利润明显高于社会平均利润水平；地方政府对住房需求预测缺乏科学性，大拆大建，提前释放住房需求，进一步加剧了土地供应的紧张。因此，政府调控房价要多种手段并用，进行综合治理和规范。
记者：有人说房价决定地价，也有人认为地价决定房价。您认为，房价和地价到底是什么关系？
负责人：从成本角度看，地价确是房价的构成部分，但是这绝不是说地价决定房价。实际上，是房价拉动了地价。我们前面说了，房价上涨是综合性因素，最主要是需求引起的。市场供求决定了房价，开发商根据房子的市场价格来倒推取得土地的成本，然后到市场上举牌竞价。
开发商竞拍土地时并不是毫无章法，而是根据当时当地的房价来“出牌”，多高的土地价格能维持多高的利润他们心里清清楚楚。目前房地产用地基本是协议和招拍挂同时并存，两个方式取得土地时的价格一般相差很远，但是从来没有看到同等条件的楼盘价格能有明显的差别。
招拍挂获取土地的房子卖一万元，协议获取土地的房子也绝不会卖九千元。国土资源部公布的《 2004年度我国重点地区和主要城市地价动态监测报告》中数据就表明， 2004年地价上涨幅度小于房价上涨幅度，而后者一定程度上拉动了前者的价格。
根据对全国主要城市的调查， 2004年，全国主要城市居住用地地价占商品住宅价格的比例为 20％～40％，如北京 35％，天津 30％，重庆 25％，武汉 25％～31％，南昌为 30％，中山、东莞、深圳等城市在 20％～30％之间。而在发达国家，地价占房价的比例较大，如在美国的主要城市，地价占房价的比例在 30％～40％，韩国为 50％～65％，新加坡为 55％～60％，英国 25％～38％，瑞典 20％～22％，日本商业楼宇的土地价格占总价达 80％～90％。
从房价构成看，除地价外，建安成本在房价中占较大比例，平均约为 33％。据调查，北京市为 32％，上海 20％，武汉 32％～39％，天津 34％，重庆 39％，成都 26％，西安 45％。
房地产开发利润占房价的比例也较大。据调研分析，目前大多数城市房地产开发中的利润率普遍在 10％以上，中高档商品房平均利润率更高，一般达到 30％～40％，远高于其他行业的平均利润率水平。从国际上多数国家情况来看，房地产开发商的平均利润一般在 5％左右，高的也只有 6％～ 8％，远低于我国目前的房地产开发的平均利润率。
记者：还有人提出“地荒论”，认为房价的攀升是因为用于房地产的土地少了。这种观点是否能站住脚？
负责人：所谓“地荒”是不存在的。尽管 2003年起开展了土地市场秩序治理整顿工作， 2004年又要求严把土地“闸门”，但房地产用地的供给是适应需求的。因为房地产土地供应中，不仅包括新增的，还有存量的，而且存量土地的数量还很大。
根据我们对北京、上海、杭州、宁波、温州、广州等 6个城市的调查， 2004年房地产用地供应总量基本满足了房地产开发需求，一些城市还有较大幅度的增加。北京 2004年房地产开发用地总量为 5954．2公顷，比 2003年增加了 27．2％。 2003年、 2004年住宅开发土地供应面积分别为 3197．27公顷和 4023．89公顷，按照北京市住宅项目平均容积率为 2计算，其可建的建筑面积均大于同期房屋施工面积、竣工面积和销售面积。上海市房地产开发周期一般在 2年左右，当年竣工住宅面积主要是在前两年供应的土地上建设的。数据显示，当年供应的商品住宅用地可建面积基本都大于后 2年的竣工面积和销售面积。从中可以看出，土地供应基本满足了住房建设需求。
杭州市 2002年以来用于住宅建设的土地供应连年增长， 2004年为 587．5公顷，比上年增长 33．9％；温州 2004年房地产开发用地总量为 186．2公顷，比 2003年增加了 29．6％；广州 2004年出让土地面积 940公顷，比 2003年增加了 23．4％。
调查还显示，房地产开发用地供应中存量土地的数量明显增加。从全国看， 2004年土地供应总量中存量土地占 56．3％，且呈现逐季提高的态势，四个季度存量土地所占比例分别为 51％、 54％、 61％和 59％。上海、宁波、温州等市利用存量土地分别从 2003年的 1560、 209．7、 67．4公顷上升到 2004年的 1642．1、 249．2、 73．3公顷。
同时，房地产开发土地供应向中低价位商品住宅倾斜明显，供应结构进一步优化。杭州市 2003年至 2004年已供应的住宅用地中，普通商品房和经济适用住房用地占 81．6％。宁波市普通商品住宅用地占房地产开发用地的比例由 2003年的 92．3％提高到2004年的 93．5％。
记者：从国土资源部发布的地价监测报告来看，近年来土地价格一直上涨，尽管涨幅不大。您认为地价上涨，特别是房地产用地价格上涨的主要原因是什么？
负责人：我国人多地少的基本国情，决定了建设用地供应的有限性，而我国正处在城市化、工业化加快发展的时期，对土地的需求十分强烈。在当前住房需求快速增长的情况下，进一步加剧了房地产开发土地供需矛盾。特别在经济较发达地区，如我们调查的 6个城市，土地供给缺乏弹性和需求不断增长之间的矛盾尤为突出，如杭州市，其老城区临近西湖风景区，繁华程度高，基础设施条件好，需求巨大，但已无地可供，而周边地区可用于房地产开发的土地资源又严重不足，在供求不平衡的条件下，必然形成比较高的房价。从土地区位看，同一城市内部，城市中心区人口集中，拆迁成本大，存量土地的可供量日益减少。土地资源的稀缺性、土地供应的有限性及区位的差异性，客观上导致土地供应的相对不足和土地供需不平衡，在一定程度上推动了区域地价上涨。
同时，房地产开发对土地的引致需求十分强劲。一是社会经济稳定发展，城乡居民的住房消费需求大，如上海市人均住房面积为 14平方米／人，远低于全国城市 23平方米／人的水平，但其 2004年城镇居民可支配收入为 16683元，比上一年增长 12．2％，居民改善住房条件的消费需求强劲，从而增加了房地产开发对土地的需求。特别是像北京、上海这样的大都市，城市基础设施比较完善，城市化水平提高和人口聚集很快，加之 2008年奥运会和 2010年世博会等对城市拆迁形成的需求，其房地产市场本身又是面向全国的市场，需求尤为强劲。
二是投资性购房拉动需求。根据我们对部分城市的调查，住宅市场的租价比均大于一年期存款利率、一年期国债市场投资收益率、股票市场房地产板块投资收益率，甚至大于 5年期以上的个人住房贷款年利率。 2004年，北京市住宅租价比为 6．68％，上海为 6．56％，杭州为 5.34％。较高的投资性购房收益推动了相当一部分人将个人资金投向投资性购房以牟利。据北京市统计局的调查数据，在购买商品住宅的个人中，17％的购房者是为了投资。
三是房地产开发的高利润率吸引社会各行业纷纷进入房地产开发业，甚至进行投机性开发，这加剧了对土地的需求。大多数城市房地产开发的利润率普遍在 10％以上，中高档房地产平均利润率更高，一般达到 30％～40％，远远高于其他行业的平均利润率水平。北京市房地产开发利润占房价的比重平均达到 17．1％，其中最高的在二、三环之间达到了 20．4％。这种暴利使得社会各行业纷纷进军房地产开发，为获得土地竞争激烈。
记者：对一些城市地价上涨过快的问题，您有何看法？
负责人：地价是社会经济发展状况的反映，是由土地供求状况决定的。地价稳中有升，是经济发展和社会财富不断积累的表现，有利于房地产的保值增值，有利于增强投资者的信心。从我国所处的社会经济发展阶段和土地供求形势看，地价的上涨有其必然性，但过快的增长则应引起高度的重视。从全国城市地价动态监测的结果看，少数城市近几年地价增长较快，特别是长江三角洲地区的一些城市，如上海、杭州、宁波、温州等，其地价增幅有的已接近或超过了当地的 GDP、固定资产投资增长率，这种情况应引起警惕。
记者：请您预测一下今后土地供应形势和地价走势。
负责人：从长远看，土地供应是有限的，但目前居住用地的供应是充足的。通过进一步加大存量建设用地内涵挖潜力度，加上目前在开发商手中有大量土地待开发，房地产开发用地基本得到保障。
根据我们对 2004年及 2005年一季度房地产用地价格变化的分析，地价水平有一定上涨，但幅度不大，低于同期商品房平均销售价格涨幅。我们认为， 2005年下半年地价仍将保持稳中有升的态势，不会出现大的起伏。
记者：您认为各地国土资源管理部门在实施《意见》中的措施时，需要注意哪些方面的问题？
负责人：一是要仔细领会中央有关精神，认真落实《意见》中的相关规定。稳定房价有利于保持房地产市场持续健康稳定发展，巩固宏观调控成果，促进国民经济平稳较快发展和和谐社会建设，其意义重大。各地必须高度重视，加大力度，取得实效。
二是要大力宣传，促进住宅消费观念转变。房地产业是国民经济的重要支柱，但一柱独大，会使国民经济结构失衡，不利于协调发展。住宅消费不能脱离中国国情和超越社会主义初级阶段。目前的开发建设规模和标准，不仅土地供应不能长久支撑，而且建材的来源——矿物资源也难以支撑。即使建成了房屋，将来我们的能源供应也难以支持。对正常的住房消费需求要加强引导，经济适用房单元面积和占地不能过大，要纠正盲目追求大面积等不切实际、不合国情的消费观念。
三要建立和健全土地市场动态监测制度，加强对建设用地供应、土地价格变动情况的监测分析，科学预测房地产开发对土地的需求。加强信息沟通与整合，适时披露土地供应情况、房地产市场供求及房价、地价变动等信息。加强舆论引导，增强政策透明度，稳定市场心理预期，促进市场理性发展。
四是各地要根据中央要求，结合本地实际，采取切实措施调整结构，适当提高居住用地在土地供应中的比例，着重增加中低价位普通商品住房和经济适用住房建设用地供应量，促进本地房地产市场的健康稳定发展。同时，要充分发挥土地利用年度计划的作用。各地一定要根据严格遵守土地利用年度计划，不能突破指标。 |
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