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广州：解读区划大调整 数区房价可能会上涨
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http://www.cnestate.com 南方都市报 2005/5/24
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近日，有关广州行政区划调整的正式方案经过媒体公布后，多数市民、公务员和政府官员反应平静。有关人士分析，行政区划调整的非官方消息早在去年下半年就已经在坊间流传。经过近一年的沉淀，人们心中应该有了一定的应对能力。
广州行政区划大调整
根据国务院批准的行政区划调整，广州市在保证10个区、2个县级市总量未变的情况下，除了海珠、从化以外，各区的面积、人口和经济实力都发生了不同程度的变化。新建的南沙区总面积达544.12平方公里，总人口14.14万人，是广州市最南端的城区。萝岗区总面积389.06平方公里，总人口14.12万人，将成为广州市东部城区未来的核心地区；两个新区将成为广州市南拓东进的两大推进器。而经过合并的越秀区，将改变目前仅有9平方公里的尴尬局面，总面积增加到32.82平方公里，定位为广州市政治、文化中心。新的荔湾区面积也将达到62.40平方公里，是广州市最具岭南特色的中心城区。
各区公务员面临工作调整
区域规划调整，直接带来的影响是人事的变化和调整，不过从记者了解到的情况来看，有关调整的具体动作，目前并未大规模地展开。芳村区副区长刘建伟告诉记者，他本人5月上旬就知道国务院批复的消息，但目前仍不清楚人事调整的具体内容和时间。东山区的一位政府官员也说，一切都要等广州市政府的正式公布。
各区普通公务员也将面临着工作的调整。实际上，早在去年下半年，有关撤并区的消息就从非官方的途径传了出来，最初曾经有一段时间引起一些公务员的忧虑。有些人担心机构撤并导致工作不保，也有的人猜测自己要到远离中心城区的萝岗区或是南沙区工作。
不过经过近一年的沉淀，其间各种各样的传闻交织在一起，直到国务院批准的文件正式下发到各个区时，已经激不起太大的涟漪了。一位在芳村区政府工作的科级干部说，虽然目前政府方面尚未有任何实际的动作，但“人心没有浮动”，公务员们情绪稳定，仍然按部就班进行日常工作。
南沙居民都表示欢迎
当即将设立新区的消息传到南沙和开发区，市民都表示欢迎。南沙的农民希望建区能够带动自己的出租屋租金上涨，酒店老板也盼望随着人气聚增能够给自己的酒店带来生意。增城市新塘镇的永岗村即将并入新成立的萝岗区，这里一些村民对这次区划调整的反应是“无所谓”，认为归哪个区管“生活还是一样过”。
从环市路边的天秀大厦上俯视，内环路和环市路把城市分为三块：左边以登峰宾馆为中心的一块属于天河区；中间以广东电视台为中心的一块属于东山区；右边天秀大厦那一块属于越秀区，行政区合并之后将连成一片。
对话
“这次规划对南沙要求最高”
广州行政区划调整方案专家论证组主要成员关智生讲述幕后故事
对话人：关智生
中山大学经济系副教授，广州行政区划调整方案专家论证组主要成员，参与了本次广州区划调整上报国务院最终方案的制定。
●在本次调整中合并和新建区，一下就牵涉到6个，机构合并、职位调整、公务员的去留等，已经对不少人造成了影响。如果再加上增城和从化，可能会影响到政府的日常工作。
●作为广州向外展示的地理名词，“越秀”更具有代表性，存在的历史更为悠久，可以追溯到南越王的“越”。如果从更宽更远的视角看，比如外省人的角度，对东山的认同显然就不如越秀。
●芳村虽然还有更多交通网络要完善。这势必要征用土地，所以农业用地包括花卉种植业的地位要下降。
本次调整为何不涉增城从化
记者：广州区划调整的方案公布后，很多公众对此表示关注。其中，网上一个较多的问题是：本次调整为何没有涉及增城从化？是上报没有批准还是根本就没有上报？
关智生(以下简称关)：增城和从化属于广东省属、广州市代管的县级市，两市要撤市设区的呼声一直存在，当地的民众、投资者、公务员对此也都有期待。但是，本次区划调整方案中并没有涉及到增城和从化。
首先，这有一个条件和时机的选择问题。因为行政体制需要一定的稳定性。如果涉及面太广，引起太多的变动，可能会导致不必要的负面影响。在本次调整中合并和新建区，一下就牵涉到6个，其它各区几乎多多少少也都有影响。机构合并、职位调整、公务员的去留等，已经对不少人造成了影响。如果再加上增城和从化，可能会影响到政府的日常工作。
其次，按照目前的政府管理体制，增城、从化的撤市设区是早晚的事。但是，从更长远来看，整个国家的行政管理体制还有变化的可能，如果今天急着调整，可能未必适合将来的发展。
为何命名“越秀”而非“东山”
记者：今天还有不少读者致电本报，表示为什么是越秀并了东山，荔湾并了芳村？尤其是前者，好像很多人对东山这个区的消失非常惋惜。
关：可能很多人觉得，东山具有更强的文化教育优势，对于目前的调整一时难以接受。但是要说明的是，两区的合并，并不存在利益主体之间的吞并问题，各区还仍然是广州市内的辖区，变化的只是名称而已，只是政府管理部门把范围扩大了。
再说名字的问题。很多人短期内的“东山”情结都可以理解。不过，冷静来看，东山的形成历史并不长，而且国内有很多地方都有“东山”这个地名。相比之下，作为广州向外展示的地理名词，“越秀”更具有代表性，存在的历史更为悠久，可以追溯到南越王的“越”。如果从更宽更远的视角看，比如外省人的角度，对东山的认同显然就不如越秀。
天河的杨箕为何划入新越秀
记者：本次区划调整中还有一些微调，能否给我们详细解释一下这样做的目的？比如，天河的杨箕、登峰，以及白云的矿泉街等，划入了新越秀。白云、黄埔、增城的很多街道村庄也划进了萝岗区。
关：主要出于两个考虑：一是增加新建区的面积，一是方便管理。像杨箕村就很典型，把它划进新的越秀区，一方面是要增加越秀的面积，同时，也是解决长期以来杨箕管辖和认同上的困惑。因为它在广州大道西侧，与原来的东山区紧密相邻，以至很多人把它误以为属于东山。对天河而言，这也是一块飞地，造成管理不便。其他各区的微调，基本上都是基于同样的原因。
政府与专家签保密协议
记者：调整方案会在什么时候付诸实施呢？
关：很快就会实行。其实，国务院早在4月底就已经批复，之所以拖了这么久才公布，是因为五一长假，五一前公布，不少单位企业可能会对此做出自己的评估和相应举措，不利于稳定。五一之后又拖了这么久，是政府在做必要的准备工作。现在既然公布了，就不会拖太久时间了。因为大家对此都有期待，拖得越久越容易导致思想混乱。
记者：据说，广州市政府还和专家组成员签订了保密协议？
关：对，这主要是出于维护稳定的考虑。如果每有一点设想就公布出来，流传到社会上容易造成不必要的混乱。
芳村花卉种植可能式微
记者：涉及各区的定位是什么呢？
关：对于越秀区，广州市和广东省大部分的政治功能机构都集中在此。因此，该区的定位是在确保这些政治功能的同时，提升自身的文化、教育功能，同时发展社会中介业、商业、和生活服务等第三产业。
新的荔湾区在未来的发展中，更多的是要考虑如何与佛山地区在功能上的配合协调，同时大力发展传统文化基础上的商业、服务业。但是，原芳村区的花卉种植业传统地位可能要下降。
因为芳村还有更多交通网络要完善。这势必要征用土地，所以农业用地包括花卉种植业的地位要下降。而由于越来越完善的交通网络，芳村正在和南海工业区连成一片，所以会有更多轻污染或无污染的企业落户芳村。目前，在荔湾的第二卷烟厂已搬到芳村。芳村的花卉业将更多侧重于研发和展销。
开发区的定位也要改变。原来它只是发展工业和配套的商贸运输业，而以后作为广州的副城市中心，将会有更多的居民在此工作生活，生活设施要进一步完善，第三产业要大量集聚，这才有利于广州“东进”战略的实施。
南沙的定位是一个港口工业区。由于其在珠三角和广州的地理位置，作为一个将要产生相当影响的新产业区，南沙的规划和定位必须面向未来。可以说，规划和定位最简单的是南沙，要求最高的也是南沙，最要引起重视的也是南沙。其他各区发展中存在的问题，南沙要少或没有。
记者：广州的房地产业会在短期内受到影响吗？
关：从长期来看，广州的总体地价会有提升。但短期之内，天河、越秀、白云、海珠等区不会有明显变化。南沙、萝岗、以及现在的芳村地块，则有可能反应比较灵敏，房价短期内可能会有上升。
调整区划后原有人员怎么安置
多名专家提出四大建议和三大提醒
在具体调整的各环节中，要面对哪些重要环节？注意哪些事项？如何防止国有资产的流失？记者约请多位专家对此一一做了解答，同时建议市相关部门应尽快冻结涉及区划调整的各区财政和人员选拔工作，防止今后有人暗箱操作选举、私吞国有资产。
四大建议
1新区成立，人大、政府怎么建立？
专家：市人大应该出台一决议规定人大选举
根据调整方案，将新成立萝岗和南沙区，芳村荔湾、越秀东山合并。目前，首要的问题是政府和人大怎么设立？原行政区的人大代表能否继续连任？谢礼雄(广州市人大代表)表示，按照法律规定，应该先有人大后有政府。但一新区成立，为使政府有效运转，一般上级政府会指定一定人员成立一个临时机构执政。市人大常委会将主持组织产生区级人大代表，然后选举出区长，随后组织成立政府。临时机构不按一届政府计算。
2 原有人员怎么安置？
专家：一般会采取提拔、调动或到外地学习
陈瑞莲(中山大学政治与公共事务管理学院教授，博导)说，区划调整将带来新一轮的人员精简，为保持稳定，区划调整后的新政府一定要安置好被裁掉的人员。
毛寿龙(中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师)表示，理想的合并模式是全部领导干部竞争选拔上岗，公务员按职位安排，一些临时机构或合并或撤掉。目前这种理想模式尚未完全实施。区划调整多涉及原领导位置，一般会采取提拔、调动或到外地学习等途径解决职位问题。
3 原各区政策如何协调？
专家：原则是减少阻力
可以预见，区划调整后，原各区政策会经一个磨合期。如东山区和越秀区的教育政策就不同，毛寿龙教授表示，这时相关部门就要本着减少阻力的原则执政，如一个区政府公务员无早餐，一个有，两区合并后，最好有。陈瑞莲教授认为，执政措施本身要具备先进性和适用性，能调动公务员的积极性、保证社会稳定。
4调整后各区财务如何分担？
专家：合并后其资产和债务应一起合并
若合并的两个区中一区有债务，一区没有，债务关系如何分担？毛寿龙教授认为，不管两区有无债务，合并后其资产和债务一起合并，若一区有债务另一区也要偿还。若无力偿还，上一 级政府有可能承担债务。
三大提醒
1 如何避免调整期内官员拉关系私吞国资？
专家：要尽快将财政、干部选拔冻结
毛寿龙教授和陈瑞莲教授均表示，新区政府班子成立前后，一些政府官员可能会私下拉关系，以在将来的选举中占优势。同时，某些人还可能将原有的国家资源吃光、分光、拿光，留下大量债务让政府承担。对此，两位教授同时认为，目前国务院已批准调整方案，市有关部门应尽快冻结各区财政和选拔领导干部等活动，以防止上述现象的发生。
2 如何防止穷区越来越穷？
专家：新区成立后，政府要一视同仁
“富区对公共服务、基础建设的需求相对较大，新成立的政府可能会把大部分财政都投入到富区，结果穷区越来越穷。”毛寿龙教授认为，广州的区划调整应走出原来一些地方出现的“城市带动农村、农村越来越穷”的怪圈，注意地域间的平衡发展。在管理理念上，新区成立后，政府要“一视同仁”，要消除“原区情结”，不能一个政府，两套政策。
3 萝岗区如何保持其投资优势？
专家：政府要在规范化建设上下功夫
开发区和其他地方将新组建成萝岗区，其原有的优惠政策等将逐步消失。如何保持其投资优势？毛寿龙教授认为，开发区的使命已结束，政府要完善以前不完善的环节，建议在规范化建设、法治监督、公共服务方面狠下功夫，使得经济和宜居并进。
一份上报文件解密区划调整因由
去年省府上报国务院的《关于调整广州市行政区划的请示》提出区划调整理由
撤销东山区、芳村区，新设南沙区、萝岗区，广州市在此次行政区划调整上为何要走这步棋？其用意何在？
前天，民政部网站发布了国务院上月28日批准的广州市行政区划调整方案。昨天正值周末，广州市政府尚未正式公开此调整方案，记者从广州市政府相关部门也未得到答复。不过，从去年广州市制定的，省政府向国务院上报的一份《关于调整广州市行政区划的请示》(粤府［2004］97号)文件中，我们可以从中解读此次调整的主要理由。
在这份《请示》中提到，行政区划调整的基本原则：一是要有利于践行科学发展观，为经济社会的全面、协调、可持续发展创造条件；二是要有利于全面履行政府职能，强化政府的城市管理及公共服务职能；三是要有利于建立适应城市发展新要求的行政管理体制；四是要有利于精简机构，降低行政成本，提高行政效能。
新设两区：
理顺行政管理体制强化重点区域管理
随着泛珠三角区域合作与发展战略的实施和广州经济社会的持续快速发展，位于广州东部和南部的广州经济技术开发区和广州南沙经济技术开发区将成为珠三角产业集群和广州未来城市中心区。
目前，这两个开发区发展势头十分强劲，但也面临着许多困难和矛盾，最突出的问题是行政管理体制不顺。这两个开发区的领导机构广州经济技术开发区管委会和广州南沙经济技术开发区指挥部是政府的派出机构，不具备完全的政府管理职能，难以实施全面有效的管理，影响了开发建设和协调发展。
在广州经济技术开发区和广州南沙经济技术开发区分别新设立行政区，正是为了从根本上理顺这两个地区的行政管理机制，以加强经济社会的全面管理，使之在科学顺畅的体制下实现新的飞跃，促进其协调发展。
撤并两区：
降低行政管理成本提高城市竞争力
随着广州市经济社会的快速发展，老城区发展空间狭小、资源分散、产业雷同、效益难以发挥的问题日益突出，影响了广州城市现代化水平的提高。老城区规模小，但必须按照行政区划配置齐全的行政管理机构，造成管理资源和公共财政的浪费；其产业结构和管理模式基本相近，但由于行政区划不同，难以实现优势互补，使有限的资源得不到最合理的配置和使用。
将东山区并入越秀区、芳村区并入荔湾区，目的是通过调整，合并规模较小的老城区，构建科学的行政架构，从根本上改变老城区当前存在的问题，进一步优化产业结构和资源配置，降低行政管理成本，提高工作效率和城市竞争力。
这将促进城市的规划和建设，进一步加强城市管理。
由于历史的原因，广州市行政区的规模差距悬殊，番禺区大到有1000多平方公里，而越秀区却只有不到10平方公里，行政区划设置不尽合理；区界管理问题也比较突出，有不少地方存在“插花地”、“飞地”等问题，社会治安、户籍管理、流动人口、市场秩序、民政事务等工作缺位或错位的现象时有发生，给城市管理带来极大困难。
而通过调整行政区划，改变部分行政区划设置不合理的现象，科学划分区界，才有利于促进城市的规划和建设，进一步加强城市管理，实现经济社会的全面发展。
-国务院批准函
一、撤销广州市东山区、芳村区，设立广州市南沙区、萝岗区。
二、将原东山区的行政区域，白云区的矿泉街道，天河区的登峰街道、天河南街道的杨箕和中山一两个居委会、沙东街道部分区域划归越秀区管辖。越秀区人民政府驻越华路。
三、将原芳村区的行政区域划归荔湾区管辖。荔湾区人民政府驻中山七路。
四、将番禺区的南沙街道和万顷沙镇、横沥镇、黄阁镇，灵山镇的庙南村、七一村和庙青村的部分区域，东涌镇的庆盛村、沙公堡村、石牌村的各一部分区域划归南沙区管辖。南沙区人民政府驻黄阁镇凤凰大道。
五、将白云区的萝岗街道，钟落潭镇的九佛、穗北两个居委会和红卫、凤尾、浦心、蟹庄、枫下、佛郎、燕塘、莲塘、山龙、重岗、黄田、何棠下、迳下、长庚14个村，黄埔区的夏港街道、荔联街道的笔岗居委会、穗东街道的东基和西基两个自然村，天河区新塘街道的玉树村，增城市中新镇的镇龙居委会和镇龙、迳头、九楼、大坦、麦村、金坑、均和、福洞、福山、大涵、汤村、旺村、洋田、新田14个村，新塘镇的贤江、新庄、永岗、禾丰4个村划归萝岗区管辖。萝岗区人民政府驻志城大道。
-调整步骤
区划调整分四步走
区划调整方案如何产生是老百姓关注的问题之一。据国家民政部前副部长李宝库和省民政厅有关负责人介绍，一般区划调整要经历4个步骤，因涉及方方面面，其间会经历很长时间。
市政府如有区划调整意向，将责成市民政部门到各部门和群众中调查，并请专家进行充分的可行性论证。论证指数包括：人口、区域大小、经济状况、行政管理、城市交通通讯等能否支撑区划调整。这段时间一般较长。
向省政府提出申请。省民政部门将邀请规划、经济等方面的专家审核论证，并将意见报给省政府进行参考。
按照规定，县区以上级别的区域进行调整，省有关部门要报请国务院审批。
国务院会请民政部提出意见后做最后的把关。
-相关建议
区划调整是否应上报人大？
广州此次行政区划调整已经国务院批准，并在民政部网站上公布。但这一方案是否属于重大事项？是否需要上报人大讨论？
民政部前副部长李宝库表示，目前，国家没有法律规定，最初报给国务院的区划方案要不要经过当地人大审核。但国务院签发后，地方政府具体实施的方案应该经过人大审核。
中国政法大学教授蔡定剑认为，现在宪法和地方组织法对“什么是重大事项”并没有加以列举，对重大事项的定义是模糊的。但是从法理和法律性质的理论研究判断认为，区划调整属于重大事项，要上报人大常委会讨论审议。蔡定剑认为，区划调整上报人大讨论，再报民政部，这样更符合法律程序，更体现人民参与，体现民主与科学，更有利于决议。
广州市人大代表朱永平认为，区划调整属于重大事项，应该上报广州市人大讨论。这是在程序方面，政府尊重人大。朱永平对广州此次区划调整，抱乐观态度。但这一调整是否合理，还有待检验。
朱永平认为，在广州市政府区划调整的实际操作中，对干部调整是最重要的环节。在这一过程中，可能会造成一些不平衡，需要投入大量人力、物力去调整，行政成本会增加。
-专家解读
经济发展须取得政治地位
作为中心城市，广州市的生产力发展一直受到区划调整方面的限制。在2000年以前，广州市只有8大区，2000年番禺和花都撤市建区，广州市制定了城市总体发展概念规划，探讨了广州中长期战略发展的问题，确定在今后50年内，广州市发展的8字方针，也就是北优、南拓、东移、西联。
在此方针的指导下，5年来，“南拓”中，南沙的港口和工业发展迅速，现在已经成为广州市经济新的增长点；“东移”中的开发区，也对广州市的经济增长起了很大作用。不过，它们都不是行政区。过去中国发展的特点，一个地区的经济和行政地位相结合后，将焕发更大的生命力。但是要将两地单独设区，就必然增加政府的行政支出，这与目前机构改革的精简原则不符。因此，在这种情况下，只能采取合并老城区增加新行政区的办法，在区总数不变的条件下，给两个经济增长点以行政地位。
目前广州市的旧城区发展也受到地域的限制，并区也可以增加城市发展的新空间。至于谁并掉谁，我想差别并不大，主要是考虑谁的历史更悠久就保留谁。
并区可能会带来一些品牌的丧失，比如说人们常说广州“西关小姐、东山少爷”，并区之后，东山这个概念消失了，一些说法也会渐渐消亡。不过从长远看，此次广州市并区的意义主要还是积极的，有利于经济发展的。
中山大学城市与区域研究中心主任周春山
-记者调查
杨箕村登峰街
居民认可新区划
根据国务院的公布，天河区的登峰街、天河南街的杨箕村和中山一路两个居委会、沙东街道部分区域归越秀区管辖。
据了解，天河在上世纪80年代末90年代初进行撤村改制改革时，杨箕村和登峰村就是饮“头啖汤”的试行者。
杨箕村现属于广州市天河区管辖地段，位于中山一路、广州大道、五羊新村三地交界处。宋朝时期，杨箕村形成。曾名茔基村、簸箕村。习惯上，一般人会将广州大道看作是天河、东山两区的分界线，所以杨箕村经常被人误认为是东山区的辖区。
登峰街、杨箕村均属广州集体经济发达社区，区域内集中了大量不易监管的城中村。两者在地理区位上均呈“去”天河、近东山越秀现象。昨日，记者走访两地发现，村民们对区域调整普遍表示欢迎，但反应相对平静。
昨天下午5点，省煤炭系统退休工程师马伯拎着一袋鸡蛋、一袋香蕉，站在登峰街宝汉直街登峰宾馆前，鸡蛋是在路口的某连锁超市买的，而香蕉则从一“走鬼”那里购得。
从1984年起，马伯就开始住在登峰街南约直街5号7楼。涌涌人潮中，偶尔会有一两个人热情地与其打招呼，大家都叫他“马工”。
“登峰就像天河伸到越秀这边来的一只脚”，马伯说，“很多外地人都不知道登峰属于天河，而往往都会把这里误认为是东山、越秀两区的一个城中村。登峰与天河整体不紧凑，‘天高皇帝远’，管理非常不便”。
登峰地处天河、东山、越秀三区交界处，以前甚至白云也有辖区在内，至今白云公安分局办证中心等白云区的机关单位，依然在登峰街办公。特别是在麓景路与环市路交界处，越秀区、东山区、天河区的治安员隔路站岗。
马伯说，马路“双抢”分子往往就是看中这里管理复杂，钻空子屡屡作案。登峰并入越秀多年前已经提出了，脱离天河并入越秀是大势所趋，“希望以后该管的都管起来”。
大部分村民都怀有与马伯同样的心愿，大家都觉得区域由谁管理不重要，重要的是能够得到合理有效的治理。
记者还采访了几十家店铺，大多数老板也对登峰区域调整反应平静，一水果店老板还认为“就是地址改一下而已”。
在杨箕村，村民们的反应也大致相同。
昨日，杨箕村村民张伯说，由于杨箕地理位置在东山上，因此不少人都误会杨箕就是东山区的。现在合在一块，就不容易误会。另一方面，并不并对村里影响都不大，毕竟村里有自己的经济，村民又不靠别的，主要是村里经济发展好，村民每年分红能一年一年地涨就行了。
-网友评论
1.行政区划调整成本巨大
2.东山荔湾区太小应扩大
3.南沙大发展啦！东拓南拓喽！ |
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