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全面加强国有土地资产管理促进我国经济社会可持续发展
-------田凤山同志在全国土地资产管理工作会议上的讲话
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http://www.cnestate.com 2001/12/5
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同志们：
这次会议，是在全国上下深入贯彻国务院11号、15号文件精神，全面开发土地市场秩序清理整顿，大力加强国有土地资产管理并取得阶段性成果的形势下召开的，是第一次全国性的土地资产管理工作会议。这次会议的主要任务是：以江泽民总书记“七一”重要讲话和六中全会精神为指导，认真学习贯彻全国经济工作会议精神，进一步落实国务院《关于整顿和规范市场经济秩序和决定》和《关于加强国有土地资产管理的通知》(以下简称国务院11号、15号文件)精神，不断提高对加强土地资产管理重要意义的认识，认真分析总结近年来土地资产管理的基本经验和面临的形势，部署“十五”土地资产管理工作任务。李元财政支出将做工作报告。下面，我讲四点意见。
 一、总揽全局，不辱使命，深刻认识全面加强土地资产管理的重大意义
土地既是重要的资源，又是重要的资产。坚持资源资产并重管理，是土地管理必须始终坚持的基本原则。为此，要认真按照江泽民总书记对资源管理要“有序在偿、供需平衡、结构优化、集约高效”的要求，从建立和完善社会主义市场经济体制，实现经济社会可持续发展的战略高度出发，充分认识加强土地资产管理的重要性，增强历史责任感和紧迫感。
(一)加强土地资产管理，有利于建立和完善社会主义市场经济体制
建立和完善社会主义市场体制，就是要在国家宏观调控下，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。“九五” 以来，经济体制改革全面推进，社会主义市场经济体制初步建立。资本、技术和劳动力等要素市场迅速发展，市场在资源配置中的基础性作用明显增强。“十五”期间，完善社会主义市场经济体制要迈出实质性步伐，土地资产管理工作必须跟上这一形势，深化土地使用制度改革，大力推进土地市场建设。使市场配置土地资源的基础性作用得到充分发挥。这是深化经济体制改革的重要组成部分，也是建立完善的社会主义市场经济体制的基本要求。
(二)加强土地资产管理，有利于经济社会可持续发展
人口多，人均耕地少，后备资源不足是我国的基本国情。建设用地粗放利用严重，甚至大量闲置，是长期形成的我国土地利用的基本现状。实现经济社会的可持续发展，必须按照中央提出的国土资源保护和管理严重严而又严的总要求，全面落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，正确处理耕地保护与经济发展的关系。加强土地资产管理，建立土地集约高效利用的激励机制，才能为经济发展提供必需的用地条件，才能为耕地保护提供更大的潜力空间，保证耕地“红线”不被逾越，也才能为资源永续利用和生态环境优化提供切实的保障。历史的经验告诉我们，承认土地的资产属性，发挥市场配置土地资源的基础作用，大力加强土地资产管理，才能把“一要吃饭、二要建设，兼顾生态”的大政方针落到实处，才能实现耕地保护与经济发展的“双保、双赢”，实现可持续发展。
(三)加强土地资产管理，有利于推进城镇化进程
改革开发以来，随着土地使用制度改革的深化，各地切实加强土地资产管理，为城市建设和小城镇发展提供了源源不断的资金保障，积累了经营城市土地资产进而经营城市、建设城市的丰富经验。据统计，到2000年，全国累计收取土地出让金4350亿元。这些资金对改善城市基础设施，完善城市功能，吸纳外来进城人口，发挥了重要作用。实施城镇化战略，促进城乡共同进步是“十五”时期的重要任务，国土资源管理部门必须肩负起为城镇化建设服务的历史责任。一方面，要改革完善城镇用地制度，调整的土地利用结构，盘活土地存量，在保护耕保障社会发展农民合法的前提下，妥善解决城镇建设用地。另一方面，要大力推行土地有偿使用，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，显化土地资产价值，为城市建设筹集资金，继续发挥土地资产在推进城镇化进程中的重要作用。
(四)加强土地资产管理，有利于支持国有企业改革和发展
国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。党史的十五届四中全会提出，建立完善的现代企业制度，是国有企业改革的方向。土地资产管理在建立现代企业制度中具有举足轻重的作用。一是土地资产的注入，有助于增大国有资本总量，壮大国有经济。据不完全统计，1996年至今，原国家土地局、国土资源部直接为240多家国有企业处置土地资产97000多宗，涉及面积174000多公顷，显化土地资产1600亿元。地方各级国土资源管理部门处置显化的国有土地资产量就更大，浙江省改革开放以来，全省累计为9038家国有改制企业处置土地资产21000多宗，面积2600公顷，显化土地资产200多亿元。二是变现企业土地资产有助于安置职工，维护社会稳定。李岚清副总理曾指出：土地资产是国有企业改革的靠山和原动力。近来年，纺织企业压锭重组、破产企业职工安置和企业债权转股权等，都充分有效地运用了土地资产政策。因此，要“十五”时期，“进一步深化国有大中型企业改革，基本完成产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度的建设”，必须进一步加强土地资产管理。
（五）加强土地资产管理，有利于防范和化解金融风险
金融是现代经济的血液，金融安全是保障经济平稳运行、健康发展的前提下。亚洲金融风暴给我们以警示，要防范、化金融风险，优化土地利用结构，合理处置不良土地资产十分重要。前些年，“房地产热”、“开发区热”带来土地供应总量过大，积压了大量的空置商品房和闲置土地，不仅造成了土地资源资产的浪费，而且占压了大量金融资产。据统计，仅海南省闲置土地和空置商品房就占压四大商业银行不良金融资产470亿元。从全国来看，国有商业银行不良金融资产中，与土地有关的资产占相当大的比重。如果处置这些不良资产，是当前面临的一项重要任务。我们必须吸取以往的教训，加强土地资产管理，优化土地配置结构，防范、化解金融风险。
二．抓住机遇，迎接挑战，坚定做好土地资产管理工作的信心
当前，加强土地资产管理新的形势，机遇与挑战并存，困难与希望同在，我们必须沉着应对，树立做好土地资产管理工作的坚定信心。
（一）土地资产管理的纲领性文件，为加强土地资产管理提供了新的历史性机遇
党中央、国务院高度重视土地资产管理工作。江总书记在中央人口资源环境工作座谈会上强调地推进资源有偿使用。鎔基总理、家宝副总理多次批示要加强土地资产管理工作。国土资源部起草上报了关于加强国有土地资产管理的意见，经国务院审定后下发了15号文件。这个文件是全面加强土地资产管理和土地市场建设的纲领性文件。
国务院5号文件下发后，各级党委、政府高度重视，认真抓落实。国土资源部迅速下发了《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》，就整顿规范土地市场循序进行了总体部署，并派出5个检查组，对10个省（区、市）的整顿规范情况进行了检查。从检查结果看，全国土地市场循序进一步规范，圆满实现了阶段性目标。
一是整顿和规范土地市场循序取得成效。清理查处了一大批土地违法违纪案件，土地市场循序初步好转。据对全国29个省（区、市）清查情况进行统计，原划拨土地转为经营性用地未上缴土地收益、改变用地条件需补缴地价款及未达到投资条件擅自转让土地使用权所涉及的守地近100000宗，面积10000多公顷。在清查工作中，浙江、湖北、河南三省对划拨土地改变用途应补缴土地收益的情况进行追缴，补缴土地收益分别为4191、3900和2018万元；吉林、安徽二省清查出未达到投资条件擅自转让的1450多宗土地，并制定了相应的处理办法；黑龙江省对原划拨土地转为经营性用地未上缴土地收益的14000多宗土地进行了摸底。
二是土地市场规范运行的基本制度不断建立健全。各地出台了一系列地方性法规和规范性文件，建立完善了建设用地供应总量控制、城市土地集中供应、土地使用权公开交易、基准地价定期更新与公布、土地登记公开查询和集体决策制度。各地注意将清理整顿工作与本地重点、难点、热点工作相结合，制度建设各具特色。山东省今年出台了3个省长令和4个部门规范性文件，将落实实国发15号文与推行土地招标拍卖、租赁，加快小城镇建设，规范房地产用地和加强集体建设用地管理相结合，制度建设稳步推进；湖南省6月8月份先后5次发文，把土地市场清理整顿、土地资产管理与防治腐败、地价基础建设、杜绝土地资产流失结合起来，形成了完善的制度框架。据统计，全国有1002个市县建立了土地收购储备制度，1604个市县建立了重大事项集体决策制度，1435个市县开发了土地使用权招标拍卖，1020个市县完成了基准地价更新，1142个市县建立了信息发布制度，1087个市县建立了土地有形市场。
三是土地市场取向配置的进程加快。通过整顿和规范，土地资产管理呈现出良好的发展态势。建设用地供应问题得到有效控制，土地利用总体规划、土地利用年度计划得到执行，闲置地进一步得到消化；土地出形市场建设取得新进展，部分地区工作有突破；地价管理制度得到加强，地价调控政策的作用进一步得到发挥；土地招标拍卖的范围、数量和比例明显增大，协议批租进一步规范。据统计，目前全国有1105个市县实行协议地价向社会公开，城市存量土地供应的有偿已超过40%。90%以上的省（区、市）开展了国有土地招标拍卖活动，其中2001年上半年，仅浙江省招标拍卖出让土地达1227宗，面积403公顷，收取土地出让金67.4亿元。
（二）土地资产管理积累的基本经验，为加强土地资产管理提供了有益的借鉴
我国土地资产管理经历了由乱到治。由行政配置到市场配置的重大变革。在这个过程中，我们探索和积累了丰富的成功经验。
一是土地资产管理必须围绕经济建设中心，坚持服务改革、发展、稳定大局不动摇。实现经济体制和经济增长方式的“两个”根本性转变，给土地资产管理事业带来了前所未有的机遇。我国土地首次管理工作报务于经济结构战略调整大局，全面推行土地有偿使用，适时采取“退二进三”、“双优化”等土地资产管理政策，明确土地产权，显化土地资产价值，积极国企改革与发展服务。实践证明，只有服从服务于改革、发展、稳定的大局，土地资产管理工作才能大有作为。
二是土地资产管理必须尊重群众的首创精神，坚持改革创新不动摇。土地资产管理工作只有坚持不断创新，才有动力，才有活力，才能够为国家发展。民族进步提供必要的保障。实践证明，土地资产管理每前进一步，都离不开改革创新。土地收购储备制度的确立、土地有形市场建设、集体非农建设用地流转、土地年租制的推行都是改革创新的结果。只有改革创新，与时俱进，才能全面推进土地资产管理工作的发展。
三是土地资产管理必须适应生产力发展，坚持市场配置资源不动摇。发挥市场配置资源的基础性作用是市场经济和基本特征。资源开发利用水平、方式能否适应发展先进生产力的要求，资源配置方式至关重要。多年来，我国土地资产管理的改革始终是围绕资源配置方式进行的，通过改革，土地资产配置方式实现了由行政划拨向市场配置的转变，提高了土地利用效率，改善了投资环境，有效增加了国家和城乡居民的收入。实践证明，只有坚持土地资产管理的生产力标准，坚持土地资产的市场化配置，土地资产价值才能得到充分体现，土地资源才能得以优化配置。
四是土地资产管理必须落实依法治国战略，坚持依法行政不动摇。依法行政是依法治国的内在要求。国有土地使用制度改革以来，我国土地资产管理方式发生了重大变革，颁布了一系列的法律法规和政策，形成了相应的管理制度，加强了对行政权力的约束。经营性项目用地实现了从协议出让到招标拍卖的转变；土地估价结果由确认制向备案制的转变；土地评估机构由录属于政府向市场化运作转变，为土地资产管理的制度化和法制化打下了坚实的基础。实践证明，只有坚持依法行政，土地资产管理，土地市场建设才能得以健康有序的发展。
（三）土地资产管理面临的新形势，为加强土地资产管理提出了更高的要求
当今世界，科技进步和科技创新正在以前所未有的速度和规模发展，经济全球化进程加快，国家之间的经济联系日益紧密，竞争日趋激烈，带来了世界经济结构的大调整。面对改革开放和现代化建设新阶段的形势和任务，党中央、国务院从我国的实际出发，明确提出“十五”期间“要坚持把发展作为主题”，“坚持把结构调整作为主线”，“主线”要服从服务于“主题”。为此要调整产业、地区、城乡结构，“不调整就不能继续前进，不调整就不能健康发展。”也包括新地增量的调整。落实到产业上就是要发展高新技术，用高新技术改造传统产业。调整经济结构主要是运用市场手段进行，而不是依靠行政指令进行。各级国土资源管理部门一定要抓住经济结构调整的有利时机，积极调整土地利用结构。这就优化存量土地利用结构，另一方面，在新增土地供应中要符合经济结构调整的方向。
同时，我国加入WTO后，要求政府管理经济的方式、经济运行规则和环境等必须进行深刻的变革，要求经济运行机制要全面按照WTO规则办事，政府的职责要从对资源的直接划拨供应为主转向以市场配置为主，通过市场提高资源的配置效率，政府工作的重点是制定符合国际规则要求的、统一的市场规则，维护市场秩序和创造有效率的市场环境。同时，要学会在WTO规则范围内运用保护措施，有效规避风险，最大限度地趋利避害。
要顺应经济全球化趋势，必须清醒地看到，我国土地资产管理还存在着一些问题，主要是市场对土地资源配置的基础性作用未充分发挥；符合国际规则的土地资产管理制度尚未完全建立起来；土地市场秩序混乱状况尚未得到根本扭转，划拨土地、集体土地非法入市，隐形交易市场大量存在，国有和集体土地收益流失严重，等等。这种状况是与营造国民经济持续快速健康发展良好环境，加入WTO的要求不相适应的，这些问题是改革进程中的问题，必须通过进一步深化土地使用制度改革，加强土地资产管理，培育规范土地市场加以解决，对此，要有足够的信心和勇气。
二、统一认识，明确目标，全面完成“十五”土地资产管理工作任务
土地资产是社会主义经济和重要基础，是实现经济社会可持续发展的重要资产保障。
我们必须紧紧围绕党和国家和大政方针，把服务、支持经济发展和社会进步做为“十五”期间土地资产管理的核心任务。
“十五”期间，土地资产管理的指导方针是：坚持以服务经济结构调整，推进建设用地集约利用水平，增加有效供给能力。二是全面土地使用制度改革，建立统一公平、规范有序的土地市场，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用要取得实质性进展。三是全面开展基础业务建设，提高建设用地和市场管理的科技含量。四是全面加强土地利用管理队伍廉政建设，提高依法下午水平。
为实现上述目标，要重点完成六项任务：
（一）制定和实施用地政策。调整城乡建设用地利用结构，鼓励居民点向中心村镇集中，工业向园区集中。鼓励使用闲置土地、现有建设用地和未利用土地。鼓励适度开发建设用地，大力开展建设用地整理。充分落实国家产业政策，严格执行《禁止供地目录》、《限制供地目录》。实行有利于西部大开发、基础设施建设、高新技术产业和城市绿化用地政策。
（二）完善国有土地供应与处置制度。规范国有土地供应和处置。严格执行《划拨供地目录》。逐步完善并严格执行建设用地标准。细化各类土地权能，明确划拨土地使用权权益。依法处置国有企业土地资产，支持国有经济布局的战略性调整。控制总量和实现土地集中统一供应，推行土地收购储备制度，合理控制房地产用地总量。加强各类园区的用地落实土地集中统一管理制度。提高土地供应市场化配置程度，基本实现经营性房地产开发用地和其他竞争性用地以招标拍卖方式提供。规范协议供地行为，建立和完善协议供地的价格评估、集体决策和结果分开制度。
（三）规范集体建设用地管理。落实小城镇政策，搞好小城镇用地管理，妥善解决城镇发展用地。推行集体建设用地有偿使用制度。控制村镇建设占用耕地和林地。盘活农村闲置和低效利用的现有建设用地，促进集体建设用地翁化配置，规范集体建设用 权流转。明确农村与人方便有权主体和相应的权益，切实保护社会发展十年规划财产权。明确集体建设用地所有者、使用者合法权益，健全集体建设用地流转程序。整顿城乡结合部土地交易混乱现象。实行国有和集体建设用地统一管理政策。
（四）加强地价管理。统一地价概念，理顺地价、出让金、租金的关系、健全反映市场价格水平的地价系。协调区域间地价水平，建立地价动态监测系统。完善地价管理制度，建立土地等、级、价体系。
（五）规范土地市场循序。规范土地使用交易主体。严格出让土地使用权转让、出租、抵押管理、加强划拨土地使用权入市管理，打击和防范土地违法交易，规范土地使用权交易行为。完善土地有形市场服务功能，建立土地交易价格申报制度，充分运用政府优先购买权，防止土地交易中的逃税行为。广泛应用基准地价成果，防止竞相压低地价吸引项目。规范中介组织行为，发展地价在、招标拍卖代理、土地交易代理、咨询等中介服务机构。加强从业人员的资格管理、中介机构的资质管理，实现行业自律，促进中介机构独立、客观、公正从业。
（六）转变政府职能。建立出让土地价格确定、土地资产处置、建设用地供应等重大事项的集体决策制度。加强法制建设，重点制订土地使用权公开交易、集体建设用地流转、土地收购储备、闲置土地处置、国有土地使用权租赁、划拨土地使用权管理、国有土地收回、土地价格管理等相关法规、政策。根据市场发育程度，积极建立土地有形市场，推行建设用地信息发布制度、基准地价公布制度、地价和土地登记资料可查询制度。
三、锐意改革，与时俱进，开创“十五”土地资产管理工作新局面
要深入贯彻国务院11号、15号文件精神，完成“十五”期间土地资产管理的各项目标，各级国土资源管理部门必须振奋精神、不断进取，全面提高土地资产管理水平，才能与时俱进，不辜负党中央、国务院的殷切希望，才能在国家发展大局中找到应有的地位。
（一）解放思想，实事求是，坚持改革创新。解放思想、实事求是是党的思想路线，是马克思主义、毛泽东思想和邓小平理论的精髓，是引导社会前进的强大力量。解放思想、实事求是是关键是根据社会发展的需要，不断改革，勇于创新，“使我们的思想和行动更加符合客观实际，更加符合社会主义初级阶段的国情和时代发展的要求。”面对我国经济体制转轨阶段土地资产管理中出现的新情况、新问题，不改革创新，就会阻碍生产力的发展。补足证明，土地资产管理所有成就的取得关键在改革创新。实现未来的奋斗目标，关键也在改革创新。发标创新是土地利用管理系统的优良传统，也是土地资产管理工作的内在要求，更是保持国土资源管理部门生机和活力的源泉，必须长期坚持。
（二）突出重点，集中精力抓大事。转变政府职能是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。各级国土资源管理部门要认贯彻落实《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》精神，积极推行审批制度改革，把市场的职能还给市场，把事业单位的职能还给事业单位，集中精力制定和执行宏观调控政策，集中精力创造良好的市场环境，集中精力研究和解决土地资产管理和土地市场建设中的难点和热点问题，集中精力抓好土地资产法制建设。
（三）依法行政。推进廉政建设。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要。依法治国，首先必须依法行政。土地资产管理关乎国民经济和社会发展，关乎民生、民计，也关乎党风建设，依法行政十分关键。只有依法行政，才能有效地维护正常的社会经济秩序。与土地资产有关的贪污腐败案件，在很大程度上是因为没有依法行政。土地资产管理是腐败分子涉足的重要领域，廉政建设的任务十分繁重。人们一方面要抓好班干部的教育，严格要求自己，树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观，行使好手中的权力，时刻牢记一切权力属于人民，加强同人民群众的血肉联系，全心全意为人民服务，提高反腐倡廉的自觉性；另一方面要加强制度建设，从源头上防止腐败，这是依法行政的重要内容。
（四）加强领导，强化队伍和业务建设。各级国土资源管理部门要高度重视土地资产管理工作，切实加强对土地资产管理工作的领导，以深入贯彻落实国务院15号文为契机，抓好土地资产管理的队伍和业务建设。首先要加强政治思想工作，不断提高管理队伍的政治素养，提高实践“三个代表”重要思想的自觉性；其次要加强业务培训，土地资产管理政策性强，与国家宏观经济联系十分密切，很多新情况、新问题需要及时研究解决，各地在机构改革中要充实骨干，注意人员知识结构，要加强业务培训工作；三要发挥整体功能，各级国土资源部门要形成一个有机结合的整体保证政令畅通、信息畅通，做到思想统一、工作步调一致，共同抓好土地资产管理工作；四要进一步加大土地资产管理基础业务建设的资金投入，使土地资产管理业务基础薄弱的局面早日好转。
同志们，我国的土地市场建设还处于初级阶段，加强土地资产管理任重而道远。各级国土资源管理部门要统一思想，认清形势，明确任务，切实肩负起历史所赋予我们的神圣职责。让我们紧密地团结在以江泽民同志为核心的党中央周围，高举邓小平理论伟大旗帜，以“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十五届六中全会、中央经济工作会议精神，勇于改革，锐意进取，全面开创“十五”土地资产管理工作新局面，促进经济社会可持续发展。 |
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