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    城乡结合部开发的领域
    一个亟待规划和加强管理

    http://www.cnestate.com　 摘自　　中国房地产报　 2001/11/2
    　　城乡结合部发展规划

    　　由于对城乡一体化和城市化进程认识不足，现行规划的城乡交叉部分过于笼统，区位发展导向不明确，近郊村镇建设缺乏统一规划，微观上实际失控，所以形成了规划上的空白区和房地产的“自由开发区”。自发形成的建设布局混乱、用地分散、违法用地、违章建设严重。好多大中城市郊区地带农民都盖起了楼房或自发建起了服装城、皮革城、鞋业超市、美食一条街。由于缺乏规划控制，这些建筑杂乱无章、档次低下，占压了道路红线，挤占了绿化带，浪费了规划用地。同时，有关部门在城乡结合部规划了大片的安居工程，特别是廉租房，形成了新的“贫民(聚集)区”和新一代“棚户区”。其后果既不利于社会人文的融合，也不利于形成良性的人群生态，又为城市未来发展设置了新的拆迁圈，同时限制了城市增长点的形成。

    　　土地并非平面，城市也不是静态的。我们的城市规划应该加快从平面、静态、被动、短期向立体、动态(弹性)、主动、中长期转化，把城乡结合部作为城市规划的重点来对待。城市规划不仅仅是边际地面规划，而是将空间分配、功能组合及社会人文资源配置统筹安排的规划；不仅仅是城市外围的治理规划，而是如何塑造城市边缘建筑的立面效应和天际线，形成景观圈、成长圈和生态圈。

    　　土地开发权获得

    　　出于减少成本和简化征地程序的原因，往往也是为了绕过控制耕地的国策，城乡结合部的房地产项目开发不少以“农”字立项，变相获得土地开发权。由于土地未变性质，造就了一大批无土地使用权的物业——“无立锥之地的房屋”。另外，开发商“明修栈道暗渡陈仓”，以合作名义取得土地使用权现象也很普遍。因为物业小区作为产品的特性所引出的产权分割的困难，形成了大量“一房两制”或产权模糊的商品房。上述两种新开发的普通房屋由于节省了土地费用，售价一般都比较低，颇受广大工薪阶层欢迎，岂不知买下了麻烦。同时，这些开发项目由于没有纳入规范，突破规划运作，大多配套残缺，设施不全，既浪费了结合部宝贵的土地资源使城市规模失控，又留下了数不清的后患。

    　　为此，当务之急应该赶快制定城乡结合部土地开发权获得的制度法规。可以采取以下措施：一是制定和颁布住宅区控制条例，明确该地带开发纳入城市总体规划和控制性详细规划，必须编制修建性详细规划和单体设计方案。开发商应该向住宅区提供一些最起码服务的开办资本费用，新住宅区的价格至少应反映结合部地区提供服务和公共设施的成本；二是对因法定原因而带来集约利用结合部土地的利益权利实行竞拍制。由出价最高的人开发，对规划范围内的开发权(TDR)也实行拍卖制；三是采取国外的地产税，即按土地目前的用途征税，而不是以土地的市场价值征税。在农业土地改作城市用地时，征收前若干年按土地市场价值征税与按使用价值征税的差额并加上差额利息，规定给那些把土地继续使用于农业的土地所有者以地产税优惠待遇。

    　　小区管辖建设

    　　上面讲到的“一房两制”和“无立锥之地的房屋”给居民生活、小区管理和设施建设埋下了多重障碍。许多新建的住区，入住人口与上户人口相差甚远。人户分离带来了一系列问题，使小区成了“三不管”地区，或者小区有人居住无人建设而变为“龙须沟”。

    　　为了根治这种非规范开发而导致的城市管理“烂边子”，城乡结合部房地产开发批准立项时，结合规划控制与落实必须采取相邻各区协商共同审批制、利益均摊、权责利统一，明确小区各种行政管辖权，交叉事宜进行具体分工。与此同时，结合部土地开发权出让时附带合理的配套义务，主管部门对此进行使用跟踪，确保每一个项目都不留配套隐患。

    　　级差地租归属

    　　工业化以来的世界城市发展规律表明，城乡结合部是城市化一定阶段上的高尚社区，社会精英与中产阶级聚集人气旺盛，蕴含着无限的发展潜力。这些级差地租生长快，不动产连续升值。现实也是如此，根据一些房地产项目实际运作“成本——售价”资料分析，其回报分别达15％、26％、116％，后者几乎出现了暴利。如此高的超额剩余价值，是项目定位成功所不能解释的，其基本来源主要是级差地租在起作用。

    　　东西方经济学都把级差地租的理论所有者规定为投资人。但是，我们现在所看到的是，从事城乡结合部房地产开发的厂商或村社却将丰厚的“级差白银”装进了自家的腰包。这样，支持级差地租的原动力——纳税人的钱成了开发商最畅通的回报源。级差地租的生长来自于市政基础设施建设长期的连续投入，致使原来的“劣”地变成了良地，良地又变成了黄金地。依据商品价值规律，这部分回报应该归投资者所有。因此，现今城乡结合部房地产开发的剩余价值中，属于级差地组的那一部分，理应归政府所有，这是天经地义的。