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北京市房地产业从引进外资到加入WTO转变中的问题研究
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http://www.cnestate.com 摘自 北京房改 2002/9/16
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一、加入WTO，把北京房地产业利用外资推进到了一个新阶段
加入WTO对我国房地产业的影响是历史性的和空前的，涉及到住宅与房地产业务，主要是两个方面。一个是从事房地产开发的企业，除高档的房地产项目不允许外商投资以外，其它的房地产项目没有限制。另外，鼓励外商投资住宅建设。在房地产中介服务方面，包括房地产估价、物业管理、中介服务等方面也是允许外商成立合资合作企业，我国加入WTO后，五年内开始允许外商成立独资企业。
入世意味着五个方面的转折：从有限领域有限范围的对外开放转向全方位宽领域多层次的对外开放；从过去试点搞开放战略转向WTO法律框架下的可透明、可预言的对外开放的整体推进战略；由过去的行政命令、计划长官意志的对外开放转向市场资源的比较优势的对外开放；由过去一味地强调中国特殊转向按照共同世界经济发展的规律和国际通行的规范和惯例的对外开放；入世是改革开放到开放改革的重大转折。
加入WTO后，对外开放领域将进一步扩大，外商投资环境将有所改善，有利于外商投资继续保持一定的规模，从而把北京房地产业利用外资推进到了一个新的阶段。但是，我国还处于从计划经济向社会主义市场经济转型的阶段，在房地产业从引进外资到加入WTO的转变过程中，存在着转变前后两种不同的政策法规、税收制度、企业待遇、市场运行机制等方面的冲突。
由此可见，了解并掌握加入WTO中涉及房地产行业的条款，充分认识房地产业从引进外资到加入WTO转变过程中的政策、运行机制的变化，研究转变过程中存在的问题并提出相应的措施和建议，对加速北京房地产业与世界经济接轨、并促进持续发展，具有重要的现实意义。
二、北京市引进外资发展房地产业的状况
1、外资及港澳台资金在我国房地产业发展中起着重要作用
改革开放以来，我国房地产业虽然发展很快，但总体上我国的房地产业还没有形成规模经济。近80％的房地产开发企业是在1992年的房地产热中一哄而起成立的，基本状况是“小、散、差”。外资及港澳台在我国房地产业发展中起着重要的作用。1997年，我国房地产开发利用外资57.02亿美元，主要集中在北京、上海、福建、广东四省市，占全国房地产开发实际利用外资的76.84％。
2、利用外资发展首都房地产业的有关政策
为吸引外资发展首都房地产业，北京市政府相继出台了一些相关政策。在集体土地征用管理、国有土地有偿使用管理、城市房屋拆迁管理、商品房预（销）售管理、房地产权属登记管理、房地产抵押管理和房屋租赁管理等方面对外商房地产作了详细规定。
3、在房地产领域引进外资的基本形式
引进外资进行房地产经营的形式主要有：外商独资、合资经营、合作经营、涉外租赁、涉外房地产补偿贸易、涉外工程承包抵偿等。
4、房地产管理机构沿革
1985年至1987年底，全市外商投资企业的核收土地使用费和签署用地合同工作由原市房地产管理局统一管理。1987年底，市土地管理局成立，该项业务划入市土地局。同时，市政府把核收土地使用费工作划归市财政局。1993年4月，原市房地产管理局恢复对外商投资企业用地管理，但核收土地使用费工作仍由市财政局负责。1995年5月，市房地产管理局与市土地管理局合并，成立北京市房屋土地管理局。市房地局负责上述的管理职能。2000年1月，市房屋土地管理局和市房改办、市地矿局合并，组建北京市国土资源和房屋管理局。随后，还成立了土地整理储备中心和土地利用事务中心，健全了土地管理的办事机构。
5、利用外资开发首都房地产业的有关程序
利用外资开发首都房地产业的有关程序可分为房地产投资与开发建设程序及外商投资企业用地管理程序两部分。
6、利用外资发展北京房地产业的历史阶段
第一个阶段：1979年—1991年，北京市利用外资发展房地产业还处于萌芽期。有关推进房屋商品化，实行土地使用权有偿转让，确定房地产行业类别。建立房地产生产要素市场等方面的法律、行政法规相继出台，为房地产业的发展和利用外资发展房地产业，提供了法律政策依据，标志着利用外资发展房地产业经济的真正起步。
第二个阶段：1992年—1994年，北京市利用外资发展房地产业处于高速发展期。邓小平同志南巡讲话的发表，解放了思想。北京市房地产业的结构体系、运行机制、市场构成和政策框架初步形成，房地产业以新兴产业的姿态出现。
第三个阶段：1995年—1997年底，北京市利用外资发展房地产业处于下降徘徊状态。1995年开始对房地产业实施宏观调控，限制外销项目的审批。由于适度从紧的财政政策的实施，以及国家控制高档物业的开发，特别是1997年亚洲金融危机对北京房地产市场的冲击，使得部分已立项项目处于停滞状态。
第四个阶段：1998年初—1999年，北京市利用外资发展房地产业处于快速回升发展期。1998年，中央实施扩大国内有效需求的宏观经济政策，我国城镇住房制度改革也逐步深入，在年底停止福利分房。1999年，随着东南亚地区经济的好转及澳门回归，金融危机对我国经济的影响的逐步减弱，境外投资者，尤其是港、澳投资人的投资已有较大幅度的增长。
第五个阶段：2000年初—至今，北京市利用外资发展房地产业处于下降状态，北京市房地产业处于从利用外资到加入WTO的经济转型时期。
三、引进外资促进了北京经济和房地产业的发展
1、引进外资促进了北京房地产业本身的发展
引进外资以弥补资金短缺不失为一个明智之举，加速了北京房地产业本身的不断发展和壮大；引进外资可强化竞争机制，打破了我国传统的所有制结构，外资的流入推动了产权的流动和重组，客观上可促进北京房地产国有企业的产权制度改革；引进外资不仅是引进货币，更重要的是引进先进的技术、管理等。一个国家经济发展的极限取决于其现有的经济资源（即生产要素）是否得到了充分而有效地利用。利用外资就是生产要素跨国界流动的方式之一；引资不忘引智。可以说引智达到了引资的最高境界。引进智力资源，就等于引进了“活件”。
2、引进外资推动北京经济增长
北京在国家区域经济发展中区位优势突出。由于房地产业是基础产业，它可促进工商业、金融业、旅游业等行业的繁荣和发展；它还可以开辟就业领域，增加就业机会、带动国民收入的稳步增长。房地产业在推动北京经济增长中起着重要的作用。以1998年为例，北京市外商实际投资6.77亿美元，全市房地产业实现增加值68.1亿元（可比价格），比1997年增长55.8％。因此，外资的注入，为北京市1998年实现经济增长9.7％起到了积极的作用。
3、引进外资保证了国家的财政收入
据统计，1998年，北京市共协议出让土地311宗，出让面积603.3万平方米，合同地价款44.5亿元人民币。其中，与外国及港澳台地区投资企业签定土地合同出让面积46.2万平方米，出让合同地价款6.1亿元人民币，为市财政获得一笔可观的收入。
4、引进外资加快了北京国际化现代化大都市建设的步伐
一个个别具特色的建筑群体在北京市落成，使北京向具有多功能的国际化现代化大都市迈进，引进外资发展房地产业功不可没。
5、引进外资为北京市危旧房改造和市政基础设施建设作出了突出贡献
据市政府研究室的有关资料表明：1990年—1997年底，北京市四个城区危改总投入170.53亿元人民币，其中外资116.18亿元人民币，占危改总投入的68％。由此可以看出外商投资北京房地产，对北京市危旧房改造起着相当重要的作用。
四、充分利用加入WTO之机，认真解决在引进外资中存在的问题
北京房地产市场尚处在计划经济向市场经济过渡的初级阶段，新、旧管理模式正处在转换过程中。在利用外资发展首都房地产业时，有以下一些问题仍应引起我们的高度重视。
1、现行体制下往往采用的仍是单纯行政手段的干预，价值机制无法真正起作用
一是土地批租制度实施非均衡性。在房地产投资热的巨大冲击下，土地供给总量严重失控，形成土地的买方市场；总需求又相应滞后，造成房地产市场总供给和总需求的非均衡。二是土地出让价格的不均衡。土地批租的双轨制本身已经导致房地产市场上土地来源的非均衡，有偿出让的三种方式（协议、招标和拍卖）又进一步使非均衡的市场更失衡。三是政策的不均衡。表现在某些地税法规因企业所有制性质的不同或内、外资企业的差别而有不同的规定。各种优惠政策是厚外资而薄内资，造成了市场竞争不公平。
目前，土地批租的形式仍以协议出让方式为主，残留着计划经济痕迹；政府出让的土地多为需进行拆迁安置补偿的“毛地”，不利于市场机制对土地资源配置的基础性调节作用的发挥；现行体制下对市场经济中必需的计划机制的重视也不够。从土地管理系统本身来看现行体制是一种“业务指导，以块为主”的模式，缺乏自上而下的负责机制，监督能力较差。
2、部分外商投资企业违反有关土地管理法律法规，致使土地长期闲置
造成土地长期闲置的主要原因有以下几个方面：
其一，外方未履行合同章程，资金不按期到位。造成建设期过长，以使大量土地闲置、荒芜。其二，项目可行性研究不充分，事后发现该项目投资回报率低，在得不到预期收益的情况下，等待观望。其三，地籍管理工作滞后。由于对土地闲置的状况不了解，从而失去了闲置土地的信息。其四，执法力度小。由于力量不足，监控不严等原因，造成对闲置土地查处力度不够，使闲置土地难以被发现。
3、土地使用费流失比较严重
由于我国长期实行土地无偿、无期限、无流动的使用制度，所以原计划体制下国家无偿划拨和行政授权形成的土地无偿使用观念在相当一部分人头脑中还存在，相当多的外商投资企业经营者特别是中方合营者认为，取得了某企业的经营权，也就取得了实际占有土地的使用权，致使一些外商投资企业不能及时到市房地局办理用地手续。
4、房地产开发中存在着开发结构的失调问题
在利用外资进行房地产开发时，过份热衷于高档房地产项目的开发，如高档写字楼、高级公寓、高级旅馆、别墅、渡假村等。这类项目一般投资大，利润也高。从每个开发项目看，似乎有较好的经济效益和高额的回报率。但过多的高档房地产项目的开发，既脱离国情，也脱离市场，影响经济效益。因此，应从计划、规划、土地、金融等方面加以严格审查，把房地产投资引导到居民住房、危旧房改造中来。
综上所述，在引进外资中存在着上述问题，产生问题的原因：从深层次上说，仍然是体制问题造成的。由于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中出现的政策滞后，以及国内外企业所有制性质不同、企业规模大小不同而在税收政策、市场准入等方面产生不平等待遇引起了一系列矛盾和问题；制约和延缓了北京房地产业的发展。我们要以入世为契机，促进社会主义市场经济体制的建立，与国际经济及WTO规则接轨，尽快解决我们过去在引进外资中存在的问题，并对许多具有时代特征的新情况、新矛盾和新问题进行不懈的探索和研究。
五、正确认识机遇与挑战，促进房地产业发展的政策建议
加入WTO使我国及北京房地产业面临新的机遇：
中国加入WTO，意味着市场将进一步开放，有利于增加房地产业的市场需求；能够优化房地产业的市场供给；外资房地产开发企业进入中国市场可能带来激烈的竞争，有利于清理我国房地产企业普遍存在的“小、散、差”的局面，推动企业联合与重组；有利于北京内外销商品房两个市场并轨；有利于建立公开、公平、公正的竞争机制，使土地使用权出让实行招标拍卖得以普遍实施；有利于促进与房地产业相关的金融制度创新；有利于土地资源的优化配置，促进土地市场的集约化经营；有利于房地产相关领域（如建筑设计、物业管理）的发展；有利于政府职能和行政运作方式的转变。
加入WTO对我国及北京房地产业提出了严峻的挑战：
加入WTO将会加大我国房地产企业的竞争压力，新增的市场需求及原有的市场份额都有被国外同行抢占的可能；加入WTO会增加某些领域企业的经营困难，从而导致这些行业的一些企业倒闭和破产，短期内房地产需求档次会拉开，住宅的需求结构将随之变化；加入WTO将会使国内房地产业受国际经济变化的影响越来越明显，国际经济环境的不稳定状况必然会波及我国房地产业，造成国内房地产业的波动。
由此可见，加入WTO将对我国经济产生深远的影响，对房地产业同样如此。又由于房地产业具有自身固有的特征，即房地产是一种地方性的产业，房地产属于不动产，不像其他产品或商品，可以在世界范围内任意流通。任何国家，都不可能把它们的土地和房屋，从一国输入到另一国，在第三国的土地上展开竞争。外国的企业在北京的土地上搞房地产开发，按照我国所作的承诺，高档房地产项目不允许外商独资开发，只能与国内的房地产企业合资开发，这对房地产企业的发展是有利的。受到冲击的是我国房地产企业的经营机制和房地产市场的管理。一部分中小型房地产企业，由于实力弱、管理水平低，又可能得不到外商投资的支持，可能会倒闭。所以，近期来看中国加入WTO对房地产业冲击不大，反而扩大了房地产市场，中长期影响更是利大于弊。
根据加入WTO后房地产业面临的机遇和挑战，只有采取正确的政策和措施，才能促进房地产业的发展，为此，提出以下对策和建议：
1、要完善我国房地产业的法律法规和政策
加入世界贸易组织对我国房地产领域的法制建设将产生重大影响。在经济全球化下，WTO管理重点将逐步从边境措施转向国内立法与政策。我们要利用WTO的非歧视原则、公平贸易原则以及对不发达国家给予更多的灵活性和特殊权利等原则来制定和完善我们的房地产方面的法律法规和政策。在具体操作中，本着既要与WTO规则接轨，又要保护国家和企业利益的原则，进行“废、改、立”，即违背WTO规则的要废除，不完善的要修改，原来没有的要建立。将房地产领域的各种标准、规范、规程中的强制性标准纳入技术法规，建立起既适应WTO规则，又与我国法律相一致的房地产市场的行政和技术法规体系。
2、积极推进政府职能转变，强化宏观调控
政府职能今后主要是法规和服务。入世意味着由过去的行政命令，计划长官意志的对外开放转向市场资源的比较优势的对外开放。因此，我们应分清政府的“为”与“不为”的关系；分清“行政垄断”与“行政管理”的关系；分清“政府干预”与“市场协调”的关系；分清政府的“管制’与“社租”的关系；应正确处理“效率”与“公平”的关系。
3、建立统一的房地产市场
3.1加强土地市场的管理
土地市场的管理是政府宏观调控最主要最直接的管理，主要是要规范市场，建立规范的土地储备开发的管理制度。加速土地使用制度改革，改变有偿使用和无偿使用并存的双轨制，推行土地使用制度租赁制。
由于我国城市土地的所有权与使用权是可以分离的，地产的使用权和房产的拥有权也是多元的，可以由国家、集体占有，也可以归个人和其他联合体所有，地产的使用权可以出让、转让、出租、抵押等。因此，在房地产权的流动、优化配置过程中，在市场经济条件下，任何一个“经济人”在追求利益最大化原则下，其整体行为往往是理性而非理智的，即在利益最大化原则下，是不会自行主动地考虑社会成本与社会利益的，而总是以个体或局部的利益最大化为基本出发点。因而仅依靠市场机制的调节，房地产市场发展很容易进入无序状态。因此，应通过国家利用对地产所有权的垄断地位，加强政府的宏观调控。即政府垄断土地一级市场，建立土地收购储备制度，政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，运用级差地租批租土地，通过评估确定合理的出让价格。房地产开发使用的土地的出让、转让方式要全部实行招标和拍卖。
3.2加强房产市场的管理
要尽快全面开放和规范公有住房和经济适用房市场。随着购房主体的变化，建设经济适用房将成为今后一段时期房地产开发的主要工作。要积极引导外资向经济适用住房、普通商品住房等住宅项目建设投资。根据WTO的国民待遇原则，应实行内外销商品住房并轨。
政府要建立房产市场预测和预警的监控系统。加快城镇住房住宅建设推进房改，建立以商品化主要发展方向，面对不同的消费层次，多层次的住房供给体系，提供市场价的商品房，中低收入经济适用房或者普通价位的商品房，低收入者的廉租房，并积极启动二级市场。
4、完善房地产金融市场，有步骤地与国际金融接轨
4.1建立房地产政策性金融机构。目前，我国房地产金融二级市场尚未建立，商业银行房地产抵押贷款的流动性风险较大。因此应借鉴国外经验，建立房地产政策性金融机构（类似住房公积金管理中心），为中低收入阶层提供按揭担保，负责住房公积金的总体管理，待条件成熟时，开放房地产金融二级市场。
4.2调整房地产贷款结构，完善住房消费信贷机制。我国的房地产贷款规模还属于起步阶段。国外住房低押贷款一般占银行信贷总额的30％左右，而我国目前才3％多一点。因此，完全可以在拓展住房消费信贷品种，开展金融创新，实施还款方式和利率创新的同时，逐步推出等本等息还款、递增还款等方式，形成适应不同年龄和收入群体需要的贷款系列品种。
4.3推行住房抵押贷款证券化。将银行等金融机构发放的抵押贷款债权集中起来作为担保，依此发行证券，并通过二级抵押贷款市场转卖给投资者。房地产证券化就是将房地产投资直接转化为证券形态，使其投资由实物投资转变为证券形态，使其投资由长期投资转变为短期投资，投资风险由集中性转变为分散性，是促进房地产市场规范运作的重要手段。
4.4建立以住房抵押贷款保险为主的房地产保险体系。在住房抵押贷款中由于存在不可抗力风险，应该有保险的参与来防止各种灾害造成的财产损失，而且由保险费所形成的保险基金金额大，来源稳，使用周期长，有能力部分承担抵押贷款中的风险损失。我国目前除现有少量的房屋财产保险、房地产人身保险外，尤其要发展住房抵押贷款保险和房产质量保险。
5、利用高科技，加快培育发展房地产信息业
加强科技创新，提高对土地市场的分析能力。要综合运用遥感（RS）、全球定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）等3S技术来作为我们必不可少的管理手段，以引导土地市场朝着健康的方向发展。
采用地理信息技术：投资者、客户、物业管理及政府管理等部门可利用地理信息技术，资源共享，形成一个比较严密、便于操作、便于实现宏观调控的房地产管理网络。
6、全面提升房地产企业的市场竞争能力
6.1转变经营观念和意识。应尽快弄清国际市场的“游戏规则”，认真学习现代市场分析方法，掌握与国际市场接轨的基本知识，确立现代市场经营观念，牢固树立“融入世界经济潮流”的全球观念和市场竞争意识。
6.2加快（国有）房地产企业运营机制的建立和完善。必须尽快建立和完善现代企业制度。改制中要充分利用国家和市政府的有关政策，减少企业的负担，分流富裕人员，剥离社会职能，并对不良的债权债务和潜亏挂帐进行处理。要规范建立出资人制度、法人财产权制度和法人治理结构，并以法人治理结构为核心，深化企业内部改革，特别是劳动人事和分配制度改革，使企业成为真正面向市场、自主经营、独立运作、高效率的房地产市场主体。
6.3推进房地产企业资产重组，组建大型企业集团，增强竞争力。房地产业的一个重要特征是地域性，且我国经济运行近年波动幅度较大。因此，加入WTO后，外资不可能直接组建大规模房地产开发企业参加市场竞争，它们很可能通过收购国内房地产企业的股票，或与国内实力较强的企业合办房地产企业等途径介入我国房地产业。这是实行房地产业资产重组的一个良机，国内实力较强的房地产企业可以在这一过程中同时吸纳来自国内外的资源，组建大型房地产企业集团，增强竞争力，实现房地产企业的集约化经营。
6.4树立“以人为本”意识，引进和留住房地产高级人才。近年来，各跨国公司纷纷属地化，对本地人才的需求量猛增，而目前我国在房地产专业人才的培养上，主要集中在建筑设计、规划设计、建筑材料等，而急需的房地产开发经营人才却极为缺乏。这在很大程度上制约了房地产企业整体素质的提高。因此，国内房地产企业应通过树立“以人为本”意识，不仅要吸引人才，而且要提高现有人才的素质。
7、促进城市生态环境建设
在利用外资开展房地产开发时，还要注意城市生态环境的保护，实现房地产业的可持续发展。对城市生态环境的保护，其本身就构成了社会总资源配置的合理性，只有在此基础上使用土地，才是真正的优化配置和对土地的最经济的利用。现实中任何一宗土地要具有最大价值并保持不断升值的价格水平，就必须有一个良好的生态环境。（北京市国土房管局 赵旗良） |
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