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土地储备制度实施的效应与引发的变化
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http://www.cnestate.com 摘自 房地产金融信息 2002/12/17
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土地储备制度最早起源于20世纪80年代初的香港。1996年，我国的上海成立第一家土地收购储备机构——“上海市土地发展中心”；1997年8月，杭州成立了“杭州市土地储备中心”。杭州的土地储备中心成立之后，效果突出。因此，于1999年在“全国集约用地市场研讨会”上，把杭州土地储备制度的经验和成果进行了推广，得到各地政府和土地管理部门的推崇，随后各地都纷纷成立土地储备机构。
2001年4月30日，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，在《通知》中指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。依据国务院的通知精神，土地储备制度得到快速发展，目前已有近1000个市县成立了土地储备机构。经过几年的发展和运作，土地储备制度的建立与运行，有些什么样的效应?引起了哪些变化呢?还有些什么问题有待研究，有哪些制度和法规需要完善?作者谈点粗浅看法，以抛砖引玉。
一、土地储备制度带来的社会效应
在市场经济体制下，城市建设引入了市场机制，把市场经济中的经营意识、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设。理论界把城市建设中的市场化，概括为“经营城市”。“经营城市”概念与内涵，界定为“构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本(如土地资源)、人力作用资本(如道路、桥梁等基础设施)及其相关的延伸资本”(如广场、街道的冠名权)等进行集聚、重组和运营，从中获取收益，再将这笔收益投入到城市建设的新项中去，走“以城建城”、“以城养城”的新路子。从经营城市的角度看，建立土地储备制度，是十分必要的，因为经营城市的核心是土地资本。
从建立土地收购储备制度几年来的实践看，产生了如下效应。
1、增强了地产市场的宏观调控能力。在成立土地储备制度之前，虽然我国的相关法律条款规定：土地一级市场必须由政府垄断，但实际上不少地方政府并未做到，因为原有存量土地已划拨给各个企事业单位和房地产公司(北京就是如此)，政府无法垄断。因此炒卖地皮的现象较为普遍。如北京炒一次每平方米加价2500元，土地的增值收益，都进入开发商腰包，导致政府对房地产开发失控。实行土地收购储备制度后，一方面对农地转为建设用，由政府统一征用，进行初步开发后，由土地部门统一出让，垄断了土地一级市场；另一方面，城市存量土地，对利用率低或闲置土地，以及出让后两年未开发的土地，都可以回收到土地储备库，由土地储备中心依据城市规划发展和市场的需要，统一出让土地。这就从宏观上掌握和控制了土地投放总量，强化了房地产市场的调控能力。
2、为城市建设筹集了资金。杭州市的土地储备制度，是我国建立较早的城市之一，根据统计，杭州从1997年8月份成立土地储备机构以来，土地储备中心共收购土地约l万亩，已向市场供应的土地约4000亩，已经收回的土地出让资金达50多亿元。通过土地收购储备制度的运行，该中心上交杭州市财政的资金，每年以56％的速度递增，从1997年的几个亿，上升到2001年的40多亿元。他们上交的比例是出让价格的55％，其余45％为土地开发运作成本。上海、青岛、武汉的效果也不错。由于土地收购储备制度的建立，为城市基础设施建设，筹集了大量的资金，推动了城市现代化建设和城市经济发展。其社会效益与经济效益都是明显的。
3、抑制了土地炒作，规范了市场。土地是一种稀缺的不可再生的资源。随着城镇化进程的加快，城市规模的逐步扩大，土地资产的增值是一个必然的趋势。因此，政府垄断一级市场，规范市场行为抑制土地投机炒作，也是我国加入WTO与国际接轨的客观要求。没有土地收购储备制度的建立，就无法实现土地一级市场的垄断。只有把城市存量土地及利用效率低，出让两年未开发的土地收回到政府的土地储备库，才能抑制中间商的土地炒作；只有由政府土地部门对经营性土地统一挂牌出让拍卖，才能规范市场行为，创造平等公平的竞争环境。通过土地储备与挂牌拍卖。堵绝了“人情地”，也减少了腐败案件的发生。在实施土地收购储备制度的城市实践中，充分证明了这一点。土地收购储备制度的这一重大成效是显而易见的，不容否定的。
4、为城市总体规划实施创造了条件。在未实行土地收购储备之前，土地分散在各企事业单位，从商业利益出发，地下交易与“合作”建房遍地开花，城市规划的目标也难以实现，政府也缺乏控制手段。因此，建了拆，拆了建的现象屡见不鲜，这是未按城市规划建设的客观反映。实行土地收购储备制度之后，政府掌握了绝大多数的土地资源，就可以按城市规划与功能分区的要求，定位地出让拍卖土地，使城市总体规划得到了实施，也避免了很多人为的浪费。
二、土地收购储备制度引发的变化
从理论上讲，土地收购储备制度的建立，是土地使用制度深化改革的必然结果，也是城市经济发展，城镇化进程加快的客观要求。因为土地越是稀缺，就越需要强化管理和政府垄断，否则就保证不了城市有规划的健康发展。所以，由于土地收购储备制度的建立，引发了利益格局的变迁、地价、房价的上升，以及房地产开发企业的大洗牌是不足为怪的。
土地收购储备制度引发的第一个变化是地价、房价的上升。从土地收购储备制度实施较好的城市看，大都为经济比较发达、市场经济比较发展的城市，如杭州、上海、青岛等。地价、房价上升较快的城市是杭州。
杭州自1997年8月实行土地收购储备以来，商品房平均价格从2700元／平方米，增至2001年底的近5000元／平方米，上升了近一倍。如何看待这个问题，笔者认为，房地产价格的上升，不能归结为土地收购储备制度，主要是经济发展，人民收入水平提高，市场需求上升，尤其是有效需求增大的结果。当然个别城市，也有炒作导致的，所以，政府要注意抑制炒作和投机。如有人以囤积为目的大量购房，待房价上升时转手，就是一种投机行为。例如“温州某人1999年在杭州城西以2700元／平方米，购进商品房28套，2001年，等到楼盘价格上升到5000元／平方米时，以4500元／平方米的价格全部抛售，平均每套房净赚20多万元。这就是典型的炒卖，这种炒作会干拢正常的房地产市场，政府应进行抑制。
中央出台的经营性土地都必须挂牌拍卖，不准协议出让政策，无疑对规范房地产市场，克服腐败具有重要作用。但是，在拍卖市场中的盲目性和跟风心理也值得注意。拍卖市场虽然是一个愿打，一个愿挨，在盲目和跟风心里过程中也会脱离经济学的基本规律。尤其是国企的领导，有时不考虑投入产出效益，风险也不是自己承担，就敢跟风叫号。如杭州西湖边上的一块土地每亩拍出1800万元的天价，每平方米合2.7万元。这种脱离经济规律实际的价格，如形成气候就难免会包含泡沫成份。地价无节制的攀高，从长远看对地方经济发展也是不利的。
土地收购储备制度引发的第二个变化是房地产开发企业的大洗牌。中国的房地产开发企业大约有3万家，经建设部的资质审查，能达到1级资质的企业仅220家，占房地产开发企业总量的不足1％，可以说，房地产开发企业的总体质量不高，这种状况不适应入世后的国际竞争的需求和规模效益的提高。通过土地储备制度和经营性用地必须挂牌拍卖，这一过程必然会淘汰一批资质差，自有资金少的房地产开发企业，应说，这是件好事。根据杭州2000年底统计，当时在杭州运作房地产开发的企业有239家，而目前能够开发项目的只有130家。杭州的房地产开发企业减少，缘于房地产开发用地一律由招标拍卖取得的一个直接效应——土地由价高者所得。这实际上是一种实力决定论。招标拍卖的土地价格高。付款条件苛刻，无形中就提高了房地产开发的门槛，实际起到了一种大浪淘沙的作用，净化了房地产企业。过去杭州开发量在10万平方米以上的没有几家，现在越来越多，这实质是一种洗牌，把质资差、资金少的小企业淘汰出去，对实行规模化、产业化及入世参与国际竞争都是有利的。
土地收购储备制度引发的第三个变化是推动了土地金融的发展。由于土地储备收购及其转让过程，周期性较短，风险性较小。因为土地是一种不能再生的资源，它的稀缺性决定它增值的必然性。房地产金融过去主要贷款对象是房地产开发企业，1998年之后，逐步转向个人住房消费信贷。土地储备机构出现以后，引起各金融机构的广泛关注。各金融机构都主动地向土地收购储备中心贷款。北京土地储备中心刚刚成立，中国建设银行就同市政府签定40亿贷款。其他城市也是如此，这就无形中推动了土地金融的发展。
土地储备收购制度引发的第四个变化是财富的转变。土地收购储备制度之前，土地因增值而形成的财富大都到了用地单位和房地产开发商手里，土地储备制度的实施引发了财富的转移，由于政府拿到了土地收购和批审权，土地收益自然就由政府控制了。也就是说，将原来中间商与开发商获得的财富，逐步转移到中央和地方政府手里，增加了地方政府财政收入。这就从本质上控制了开发商的暴利。从长远看，对城市发展和社会进步都是件好事。
三、土地储备制度有待完善和研究的问题
土地收购储备制度，在我国建立和实施时间较短，因为它是一个新生事物，还有不少方面需要完善和研究。
一是法律法规不够健全，应尽快完善。在土地收购、储备、出让的过程中，周转资金金额巨大，如果操作不规范，以及透明度不高，就容易产生腐败。因此，建立相关的法律条款，规范运行行为是十分必要的。因为目前我国已实施的土地法规还没有这方面条款，如《土地管理法》、《城市房地产管理法》都没有明确的规定。正如有的专家所言：“如运行不透明，监管不利，也有可能从多个小贪官，转移到大贪官手里”。对土地储备中心建立必要的监督机制和手段是非常必要的，也是不可缺少。
二是抑制商品房的炒作与投机。土地收购储备制度实行以来，房地产的投机行为从土地囤积转向商品房的囤积。少数巨富者经购房(含经济适用房)作为发财的手段。因此政府必须予以制裁和通过税收加以控制。如商品房的囤积转卖，不能只按个人所得税率和营业税征收，应以土地增值税，按累进税率征收或加以惩罚，使投机者无太多的利益可图。助长投机行为，会引起社会不满，也会拉大贫富的差距，导致社会的不安定，政府必须加以控制不能任其泛滥，以抑制极度的两极分化。
三是抑制泡沫经济的产生和发展。土地与房地产，是容易被炒作和产生泡沫的行业，炒作过分就会产生泡沫。这为日本和我国1993年房地产热时某些地区的实践所证明的。因此，土地储备中心应根据市场的实际需要和经济发展实际，及时掌握土地投放总量。控制土地价格的无节制的攀升。地价过高不仅影响商品房的价格，也会影响生产企业的成本构成，减弱地方产品的竞争力。所以，必须分清两个界限：一是对开发高档的商品房(含别墅)，不仅要以高地价、高税收加以限制，还要从土地供给总量上加以限制；对面向普通百姓的商品房所用土地要适当放宽、价格放低，因为共产党是代表大多数劳动人民利益的，政策只能向多数人倾斜，不能只向富人倾斜，而普通商品房的开发，也要与城市人口规模、经济基础相适应。二是对于工业项目，土地供应总量放宽，因为这种项目不仅长久的可增加税收，还可增加就业，是地方经济繁荣和发展的基础。而与房地产的开发有本质的不同，这是各级地方官员必须掌握的要点。
应当指出：土地收购储备制度。在我国还是一个新生事务，出现这样或那样的一些问题，是不可避免的，我们应以积极扶持的态度对待它，使它逐步加以完善和健康发展。土地收购储备制度的建立与发展，对城市建设，地方经济发展，对合理、高效利用稀缺的土地资源都是有利的，不能过分加以指责。（中国社会科学院研究员、中国城市经济学会秘书长 刘维新） |
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