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    实行土地年租制度的可行性探讨

    http://www.cnestate.com　 摘自　　中国楼市 　 2002/12/20
    　　现在各城市正在积极推行变土地批租为土地招标和拍卖，被人称为“第二次土改”。它有利于防止土地协议出让中不规范行为，并为政府增加土地收益，比之协议出让好处是很明显的。但有利必有弊，其中明显的弊端包括：①由于土地招标、拍卖造成的地价大幅度上涨已经在不少城市出现，其中有些城市土地价格上涨了3-4倍，有的片面谋求“以地生财”，已经出现惊人的“天价”。这种现象发展下去势将催生“房地产泡沫”；②参与拍卖的大部分企业是“行外投资人”，由于获得信息不完整而盲目哄抬地价，这样下去会造成劣质企业排挤优质企业；③高地价进入成本，肯定会推升房价，影响到政府控制房屋价格不合理上涨目标的实现；在房屋价格因为市场原因上不去的情况下，投资人难于将本求利，因而会导致土地难于形成房屋产出、单纯“热”在土地价格上的“房地产虚热”现象。以上这些都是“房地产泡沫经济”可能生成的表现，对于国民经济的健康持续发展肯定是有害的。因此要防止土地招标和拍卖造成过高地价。其实土地出让的办法不仅有招标和拍卖，在国外普遍实行的“地价公示制度”也可以实现公开和公正。

    　　有没有办法既防止土地协议出让中不规范行为，又防止由于土地招标和拍卖造成过高地价，从根本上解决土地出让中的这些问题呢？有。这就是学习国际经验，把现在“一次缴清”的土地出让金变为按年度上缴的地租和地税，即实行“土地年租制”。

    　　我国从土地无偿使用到有偿使用只是最近十多年的事，很多规定本来正在探索之中。它是依据《中华人民共和国土地管理法》中城市土地的有偿使用期为３０年、４０年、５０年、７０年的规定，而这个法律是依据全国人大１９８８年通过的在《中华人民共和国宪法》中增加关于土地使用权可以有偿转让的规定。但建设房屋用地收取土地出让金要在“签订土地使用权合同后６０日内全部缴清”并不是以上这些法律的规定，而是１９９０年国务院５５号令《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第１４条规定的，并不是不可以改变的。

    　　与用土地为居民建房相比，现在有的地方政府更愿意用土地建工厂，因为搞工业可以有长期税收，而搞房地产开发只能收一次钱，以后就再也没有财政收入了。为了培养工业税源，它宁可低价或赔钱提供工业用地，“三减两免”延迟税收；而一旦将土地用于房地产开发，它就变得没有一点“耐性”，急于将７０年的地价款“一把收清”。这是在政策上出了毛病。从国外的经验看，政府征收的地租和地税是比工业税收更加稳定的财政收入来源，工厂会亏损或关闭，而房地产拥有者所缴纳的物业税和地租是常年不断的，而且租金额度和税率是可以调节的。

    　　如果变土地出让金“一次缴清”为年租制，就可以进而带来两个大的变化：

    　　一是实行年租制后，城市土地使用权可以不再进行３０年、４０年、５０年、７０年的区分，因为有的用地性质很难区分清楚。既然是按年缴纳地租地税，完全可以规定一个较长的统一时限，如许多国家通用的允许使用“九十九年”的规定。

    　　二是实行年租制可以解决城乡两种土地制度分割带来许多难于解决的问题，如农村土地必须国家征用才能建设的问题、城乡土地难于统一规划的问题、农民进城后双重占地的问题、小城镇建设多年难于推进的问题，等等。

    　　“集体建设用地必须转为国有以后才能进入二级市场流转”的规定，源于原国家土地局上个世纪九十年代初期一度推行的“转权让利”的政策。九十年代中期政策导向发生变化，不再强调必须转为国有，但也没有明确应该怎么办，目前全国多数地方仍沿袭“转权”模式。同样是土地的所有权，使用时国家和集体却不平等，国有土地可以通过土地一级市场进入二级市场，集体建设用地却必须转为国有以后才能进入二级市场，这是计划经济体制遗留下来的做法，造成政府利用管理者职权剥夺集体土地所有者、这种“转权让利”实际上是与农民争利。这一政策遇到普遍的抵制，各地出现的“土地黑市”就是农民和乡村政府对于这一不合理政策规定的自发反抗。而上级政府的办法则是动用行政权力处罚“越权批地”的乡村干部，至少要将他们调离当地，但是“问题”却是“屡禁不止”。其实问题出在这项政策规定本身。

    　　我国的城乡土地为什么难于统一规划？小城镇建设为什么多年难于推进？问题的根源出自在实行城乡两种土地制度时，建设用地管理的政策没有设计好。我国宪法中规定的城镇土地属于国家所有、农村土地属于村民集体所有的两种土地公有制形式，没有必要也没有可能去改变，需要改变的是集体建设用地不允许进入土地流转市场的规定，其中有效的办法之一是实行“土地年租制”。实行年租制后不论是使用“国有土地”还是使用“村民集体土地”，都一律要向土地所有者缴纳地租，国家还有权利征收地税或房产税。这样可以在不改变城乡两种不同土地制度的大前提下，解决城乡土地统一规划、推进小城镇建设、农民有序进城和保护农民利益等许多问题。当然允许集体建设用地进入土地流转市场的问题可以放在第二步实行，与它配套实行的是加强土地的规划管理，而首先应当实行的是城市土地年租制。

    　　实行土地年租制对于城市建设与城市居民的好处至少是：有利于同国际上的用地制度接轨，促进住房制度改革；有利于拓展税源，建立稳定的财政收入；有利于抑制突击卖地、以地生财，保护和合理利用土地资源；有利于居民住房获得更长期的土地使用权，增强社会凝聚力和公民的主人翁责任感；有利于从根本上抑制腐败，解决土地批租和竞标、拍卖中的弊端。

    　　实行这样的土地制度改革后如何对待过去已经一次缴清土地出让金的土地？当然仍应按照过去的法律规定予以承认；如果这样的改革有的地方政府不支持怎么办？专家建议，坚持土地出让金“一次缴清”的要将其中大部分上缴中央财政，而按年度上缴的可以全额留给地方财政，相信地方政府会愿意为本届和后届培育一个长久的税源。有了从根本上解决土地长期收益问题的办法，我们就有条件进行“经营国土”的宏伟事业，我国的国土资源管理将出现一个新的局面。（孟晓苏）