2007中国土地政策——束克欣

以下为国土资源部土地利用司副司长 束克欣在会上的演讲实录：
　　【束克欣】：各位来宾下午好！受中国房地产业协会的邀请，来和大家介绍一下我国当前土地宏观调控的一些政策。大家都知道现在党中央、国务院把土地和金融作为经济社会发展宏观调控的重要手段。那么为什么把土地作为宏观调控的重要手段？90年代后期我们国家经济发展速度都是比较快的，而且经济总量越来越大，这样是在我们要坚持发展是第一要务的这样一个要求下，各地都在发展经济，那么在发展当中大家追求经济速度的快速增长，这个是各级政府首要的目标。那么一个快速路的增长就带来用地量过大，但是履行土地审批手续需要一个过程，同时我们在决策上项目的时候，往往是一拍板马上就要动工，恐怕这个是主要的原因。所以在地方上项目用地的时候带来了大量的未批先有的现象。有时候有的银行有充足的资金贷不出去，有项目不贷，所以在土地的问题上、在金融的问题上都是比较好解决的问题，成了地方发展经济的两个主要的因素。因此有一些产业上的项目建成以后就是市场萎缩的时候，对我们经济发展的健康状况有很大的影响，那么据我们的统计资料显示，在过去的十年当中，我们的耕地减少了1亿多亩。那么我们发展经济肯定是要发展的，但是大量的占有耕地这也是不允许的。所以在中央了解这个情况以后，感觉到我们的粮食安全，那么中国人经不住这个威胁。我们年纪大一点的可能经历过1960年的粮食困难的时期，那个时期我们很多人饿着肚皮的，这还是比较轻的，而且还有很多人是饿死的，我家是安徽的，当时那个情景我是历历在目，因为没有粮食吃饿死了很多人。那么那个年代我想社会的治安非常好，大家的思想没有那么复杂，尽管是饿着肚皮，但是私有化没有产生动荡。如果现在或者是未来某个时候发生这样一个粮食困难的时候，出现这样一个情况不敢想象我们的社会不动荡。
　　因此粮食安全对于我们整个经济的发展，对于我们的社会稳定，对于我们中华民族子子孙孙的持续发展是有决定性的作用，如果我们在“发展是第一要务”这样一个号召下，大家只顾发展，不顾保护耕地。势必会带来这样粮食安全的威胁，从十年的情况总结来看，1亿多亩的耕地被占用，按照这样一个速度，我们的经济总量还得增长，这样下去再过十年、不要说十年、再过五年我们的粮食就成了严重的问题。那么经济快速发展也是以牺牲大量的耕地为代价或者说是土地资源为代价，来换取我们GDP的增长，这个问题绝不是危言耸听，我们在前两年、前三年我们曾经有少数省粮食告急，这个没有对外张扬，我们媒体同志不要去说这个事，怕引起国际社会对我们国家的压力，引起我们社会的不稳定，紧急调运粮食。所以说中央果断地决定要把土地作为宏观调控的重要手段来对待，不能大量占用耕地，从占用耕地这个角度来讲，耕地占用量太大，那么从世界利用土地资源这个角度来讲，利用的效果也很不好，可以说是走了一个粗放的路子。我们通常大家讲的修宽马路、修大广场、建很多别墅、建低密度住宅成了时尚。建大套住宅成了时尚，我想对这些问题大家通常看到的这些问题有一些从它的本来面目来讲，并不是一个什么不好的事。但是和我们的国家土地资源的状况和我们土地国情结合起来考虑这就是问题。
　　比如说别墅好不好？它本身我认为也是好的。低密度住宅好不好？我认为也好。如果我们有足够的土地资源支撑着我们去建这些别墅、建这些低密度住宅，我想大家能够在这样的环境生活是很如意的，但是我们没有那么多的土地资源支撑，就不能搞这些东西，我认为并不是它本身不好。这就是从房地产开发这块来讲，我们大量的别墅项目，大量的低密度住宅项目需要调控。那么从我们基础设施建设方面来讲，也有很多土地提前消费，而且都用了很多地。比如说我们的高速公路有些地方这些年大量的上高速公路项目，高速公路平均大约一公里是100亩地，我们这样快速的上这些项目，当然一方面对经济发展有一定的好处，但是确确实实也有一些地方，高速路建起来以后没有几辆车子跑，这种现象还是占相当大的比例。这个说明我们这些地方提前了修建了很多高速公路量太大了，提前消化了很多土地资源。同时修高速公路因为要减少投资，专门找那些地势平坦的良田，所以这个也占了很多的耕地。那么有些地方为了节省工程投资，靠挖去周边的土来抬高路基，路基一抬高也占了很多，这样以来不仅仅是公路，我们也有铁路、也有港口、也有机场。我们很多机场建起来以后没有几辆飞机，这也是有的。我们很多港口建成以后，设计吞吐量远远大于实际的吞吐量，大约是十到二十倍的差异。所以在基础设施方面我们提前占用了很多土地，也有自身设计标准不够节约的问题。我们农村同样也有这样的问题，农村在社会经济发展的过程当中，相当多的农民只要有点钱他就盖房子，特别是经济发达地区，农民的房子一个一个像竹笋一样拔地而起、缺少规划，都占了很多的土地，我们全国农村按照农业人口来计算人均达到270多平方米的建设用地。所以从过去的发展来看，我们在土地方面反映出来的问题一个是违法用地非常严重，一个是粗放用地非常严重。那么这两个问题是我们在国土资源管理方面实际上也是我们经济社会发展当中暴露出来的问题，所以中央根据这样一个情况，十六大以后国务院采取果断措施要加强土地的管理。
　　那么这个管理严格讲是从2003年开始，那么采取什么样的措施呢？就是首先是清理整顿土地市场，清理整顿土地市场重点有这么4项内容：一个是检查是否突破土地利用总体规划，也就是土地利用总体规划的执行情况如何。那么第二个就是违法占地的情况。第三个就是对经营性用地有没有实行招标拍卖、挂拍出让。第四个就是清理开发区用地。清理开发区的设立和用地，这个是主要的四个内容，经过一年多的清理整顿，我们发现突破土地利用规划用的每个省、每个市、每个县都有。那么违法用地的也是每个省、每个市、每个县都有。经营性用地多数地区没有实行招标拍卖方式供应，开发区全国统计数据是6800多个，就是各级政府都设立开发区，有些开发区规划用地面积比它现有的城市面积还要大。有的省在未来规划用地当中比它现有城市建设用地面积加起来还要大几倍，如果不限制、不清理整顿这样一些盲目的规划用地的话，用不了几年我们大多数的耕地就要被硬化。所以经过将近两年的清理整顿，对各地靠以牺牲耕地来谋发展这样的势头得到了一定的遏制，但是从大家的认识上还并没有扭转。总是认为我们发展是硬道理、发展是第一要务，那么这个是对的，也是中央提出的，但是怎样发展、怎样用好我们的土地这个问题，各地研究的并不多。包括我们中央的部门也研究的不是太多，所以中国如果要是继续发展，这个是既定的方针，今后还是要继续发展，我们必须找出既保证发展，又好又快的发展，又要解决土地资源短缺的这样一个问题。这就给我们提出来一个研究的课题，那么根据这个情况我们怎么样提出一个什么样的路子？但是怎么样发展这是我们的关键，所以说经过我们研究，只有走节约用地这条路来谋求我们的发展，来谋求保护好我们的耕地。这就是我们要认真贯彻落实科学发展观，结合我们的实际工作要研究的一些措施。
　　所以说在确定这个事情的时候，我们也就是在研究探讨如何保障经济社会发展用地的过程，那么这几年通过广泛的征求大家的意见和分析现有的情况，中央一开始提出的是金融土地差异宏观调控，那么在去年以来一直是提把土地和金融作为闸门进行经济宏观调控的重要手段，不是一个仅仅参与的问题。所以从一开始我们国土资源部对这个问题也是认识不足，但是慢慢体会到中央决定这项决策，感觉到在我们国家用土地供应作为闸门，来调控经济的过快、重复建设这个现象是一个非常重要的事情。所以各地对这个问题认识上感觉有点不理解，通常都是用金融、财政、货币这样一些政策来调控经济，我们国家把土地作为手段进行调控，这也是中国的一个特殊性。
那么这几年国务院出台了一系列的文件加强土地管理，2004年出台了国务院的28号文件，就是深化改革、严格土地管理。2006年又出台了31号文件，对加强土地管理做了进一步的规定。那么按照这两个文件的规定，我们国土资源部以及相关的部门，比如说财政部、发改委等等一些部门都相应地出台了一些配套文件。那么这些政策出台主要的精神有这样几项内容：
　　一个是从土地上讲要实行总量控制。那么总量控制怎么控制？首先要用土地利用整体规划控制各项专业规划用地的范围、用地的总量。比如说对城市发展的规模要在土地利用规划范围之内，比如说对高速公路、对铁路等等一些大型基础项目也要纳入土地利用规划。包括我们开发区都要纳入这个土地利用规划，这样才能保障我们未来用多少地、能够从总量上得到控制。那么就总量控制前提下，我们每年允许占用多少农用地来搞建设，那就要靠年度计划来进行控制新增的建设用地，这就是我们从总量上要靠土地利用规划的范围、总量来约束。那么从年度上来讲，要把计划指标，就是农地转化为建设用地，这个是总量控制。
　　那么从供地的具体政策来讲也是有具体的内容。比如说我们国家有产业目录，就是对哪些产业是鼓励的、哪些产业是要受到限制的、哪些产业是要禁止的，这个是有产业目录的。那么根据产业目录这样一个导向，我们也制定了供地目录。就是从产业政策导向上讲，对鼓励的、限制的、禁止的都做了明确的规定，那么从土地供应这个环节上讲，我们就要依据产业录配套相应的目录都已经出台了，同时我们对经营性用地、对非经营性用地和法律规定的特殊用地，允许划拨供地的原来的划拨公路都重新进行了调整，缩小了划拨用地的范围，细化了划拨目录的内容。
　　所以在座的各位可能有很多从事房地产开发行业的老总，就房地产开发这一块来讲，供地这个环节的问题，从供地目录当中明确规定停止对别墅类项目的供地，属于是禁止类的。那么还包括高尔夫球场用地，从限制力来讲，要限制低密度的住宅供地，但是我们现在很遗憾，我们在到处都可以看到别墅的广告，那么这是两种手段。第三种手段是经济手段。经济手段具体讲主要有这样一些内容，一个是提高新增建设用地有偿使用费的标准，按照法律的规定新增建设用地要收取有偿使用费，这个有偿使用费在1998年出台修订的土地管理法当中做了明确的规定，1999年1月1号实施的同时，我们就出台了收费的标准。这个标准全国是分15个等，一等地一平方米70块钱；第十五等级一平米大概是5块钱。那么这次调整这个标准是翻一番，也就是一等地是140块钱，最末一等级是10块钱。这是一项内容。
　　第二项内容就是提高征用农民集体土地的补偿表。我们通常在征用农民集体土地当中，我们有一些地方政府发文件，比如说修高速公路一亩地2000块钱从农民手里拿来的，或者是有一些公路是“钓鱼”项目。中央拿一部分，地方拿一部分大家都有一个愿望要想富先修路，就满口答应，答应了没有钱。然后到市里面层层都说经过哪、哪就征地包干，到了市里、县里、乡里，特别到了欠发达地区最后就是给农民打白条，即便是承诺一亩地给2000块钱，实际上2000块钱也不能到位。以牺牲农民为代价来搞发展，所以按照新的规定，征用农民集体土地、征用的标准一个是全国要统一。第二个就是这个标准要提高，要把对被征地失地的农民要纳入社会保障制度体系，要提供就业的岗位，要解决他们的后顾之忧。要不低于当地同等其他农民的生活水平，这个是有一些要求的。
　　第三项是提高耕地占用区的标准。那么占用耕地要缴耕地占用税，那么耕地占用税的标准也相应的提高了。
　　第四是提高耕地补偿费用标准。法律规定占用耕地占一亩、补一亩，过去各地都有一个标准，各地不一样，下一步我们还考虑全国统一的标准，避免地方自己作主，补偿费用由很多地方偏低，提高补偿的标准。
　　第五个是整顿工业用地竞相压价的问题。
　　我们在很多地方就是因为招商引资都想把项目引到自己的区域内落地，于是出现僧多粥少的状况，大家就采取压低地价的地区来招揽项目，在这个里面我们主要是有一些华人的企业最喜欢干这个事，我们恰恰是上了圈套。欧美这些国家的企业一般不在乎这个，这个市给我这个地价，我跑到另外一个市给我什么什么价，欧美国家一般不讲究这个，尤其是我们华人最喜欢钻这个空子，所以出现很多地方竞相压低工业用地，甚至是倒贴。只要你来我什么都不要，我还给你补贴什么。反过来征农民的地、克扣农民，同时也把纳税人的钱也补贴给他们了。财政补贴、财政的钱哪来的，就是纳税人纳税的，严格来讲我们全民都有一份。所以整顿工业用地，竞相压价的问题主要是出台了工业用地最低价的标准。这个标准全国也分了15个等，按照现在这个15个等，一等地每平方米是840块钱。实际上这次整顿最低价标准基本上是保本，就是通过征地付给农民的征地补偿费加上土地开发，这样的状况也是保本的情况。有些地区还达不到保本的要求，在工业用地上，我们还没有下很大的决心来把工业地价搞的很高，所以各地也都认帐。就是说从经济手段上来讲，主要采取这样一些措施，这些措施有的是提高、有的是规范，该付出的要付出，不能像过去那样，该缴的不缴，我们过去在新增建设有偿使用费的方面，我们有一些地方政府除了给中央上缴30%应付的以外，省里面支配的70%就基本上不收了。那么现在我们在这份实际缴纳的过程当中，采取了监控的手段，必须先入国库。
　　那么还有法律措施，法律措施主要是要依法查处违法案件，这些年我们查处了一批大案要案，众所周知的江苏钢铁项目、河南郑州的大学城项目、广东大的违法案件的查处。那么法律另外一项我们完善了土地的出让规则，就是招标拍卖挂拍出让经营性用地，过去我们出台了这个办法，但是各地通过执行以后感觉到有些地方不具体、有的地方还有空子可钻，那么在大面积调研过程中，我们又进一步研究出台了招标拍卖挂拍出让的规则，这个都在网上都公布了，大家可以在网上查询。
　　所以在这些问题说，我们又进行了法规的补偿。另外也是一项法律措施，就是在这些年当中我们也做了大量的推动《物权法》出台的工作。刚刚公布的《物权法》我想大家可能都看过了，这里面涉及到我们房地产，涉及到我们很多家庭这样一些物权的法律规定。所以这对我们进一步加强宏观调控，提供了更多的法律法规政策的依据。
　　那么还有行政措施，我们行政措施主要是规范土地收益管理制度。2006年国办法100号文件就是规范土地收益的制度，完全实行土地收益收支条线这样的一个制度。我想各位在搞房地产开发过程当中肯定是要按照这个规定来做的，那么我们现在正在为工业起草关于节约用地的这个文件，这个文件已经几次征求相关部门的意见，现在国办秘书局在直接牵头抓这个事。我们刚才不是说要走节约这个路子，我们节约用地，怎么节约？涉及面很广，需要相关部门共同努力来做这个事，这个文件正在起草，现在已经征求各部门的意见好几年了，我想今年肯定是要出台的，这个是节约用地的问题，刻不容缓。所以从宏观调控这些措施来看，主要目标我认为应该是要实现三个这样的目标，一是要通过这些手段和措施，要适度控制经济发展的速度。按照中央讲的要使我们经济又好又快的发展这样的目标。实际上怎么好、怎么快？前面讲的这些手段、目标对于我们经济来讲要调整产业结构，调整产业结构里面包含两层意思，一个是就一、二、三产来讲，这个产业结构的调整，我们对东部地区、发达地区、各方面用地的价格标准都大大提高，目的就是要控制它一般性的工业项目的落地。用这样的土地价格杠杆调控，迫使一般的加工工业要转移出去。这一类是属于工业门类的结构调整，那么当他这些一般性的加工制造业调整走了以后，东部地区现在我感觉他们还没有意识到一、二、三产业的结构调整。发达地区应该注重三产的发展，而不是在二产上面做很大很大的文章来发展，所以从中央调控的目标来看，我理解是东部发达国家要从二产升级到三产，为什么？我们东部很多发达城市的工业用地占整个城市建设用地50%左右，全世界都没有这样的格局，结构上严重不合理，所以要逐步通过一些措施要实现这样的结构调整。
　　第二方面我认为通过宏观调控要达到经济用社会逐步实现对称的发展。就现实情况来看，我们经济发展比较好，但是社会事业的发展还不匹配、落后了，要通过一些措施使经济和社会的发展逐步对称起来。
　　第三个体会我感觉是要感觉是实现在保住粮食安全的情况下，经济社会又好又快的目标。通过这些措施要实现这样一些主要的目标。
　　那么最后我想根据现在宏观调控这样一些要求、这些措施，我想我们政府各部门、政府与企业之间都应该共同努力，按照宏观调控这样一些政策、措施来共同实现我们的目标，因此的话我们必须首先在观念上、在认识上要有所转变，观念上有所创新，要改革现有的一些过世的制度和标准，要调整这些利益的格局，所谓制度我感觉到目前我们仍然处在很多方面是严重计划经济时代的行政审批制度，不太适应有的是完全适应市场经济的要求，还在大量的搞一些行政审批事项。那么所谓的标准就是我们讲到要节约用地，但是实际上我们现在粗放用地也是有根据的，根据什么？我们各行各业都有规划，都有它的设计规范、设计技术标准，可是这些规范、这些标准都是参照原苏联的那个标准，人家根本不考虑用地的问题，当然我们用过来也没有什么问题。但是经过几十年的发展我们经济总量这么大，我们人口这么多、土地资源这么紧张，再继续用这样的标准就不行了。可是我们项目一上，设计是按照这个标准设计的。那么我们这个标准不讲，我们设计怎么设计，设计出来、施工图纸出来，你的粗放用地哪会是节约用地，那就不行了，就晚了。所以我一直认为从规划的技术参数、设计规范标准这一方面是节约用地的源头环节。必须从研究环节抓起，既讲国务院的节约用地的观念对各个部门提出要求，那么还有调整利益格局的问题，我们现在已经出台这些经济措施，但是还不够，针对当前的一些突出问题提出来的，如果从根本上，或者是从长远来讲解决这一问题，应该是比较系统的研究出台我们的税制。比如说不动产税制，世界各国普遍采取的税制在我们国家目前没有实行。因此大家占用土地，不管多高的价格拿到手过几年肯定升值。不管怎么样我现在买了房，未来就要升值，但是如果有不动产税这样一个税制出台，在保有环节上你要付出代价，肯定会考虑我负担的起还是负担的不起，合算还是不合算等等类似于这样一些利益机制，我们还要通过财税体制的改革才可以解决。